Véértig vergunningen voor een sapje

Ellen Veul en Maurice van Erven, twee ambtenaren van Economische Zaken Amsterdam, trokken in 2005 de stoute schoenen aan om de dienstverlening aan horecaondernemers te verbeteren. Gewoon door aan die ondernemers zelf te vragen: wat kunnen wij beter doen? De reacties waren aanleiding om het gehele proces van het aanvragen en verlenen van een vergunning tegen het licht te houden.

 

‘We hadden geen idee hoeveel instanties erbij betrokken zijn en om hoeveel vergunningen het gaat’, zegt Veul. ‘Gemeenten weten nu eenmaal weinig over bijvoorbeeld arbowetgeving of Buma/Stemra-rechten. We kwamen erachter dat helemaal niemand het overzicht heeft.’ Het kostte de Amsterdamse ambtenaren negen maanden om alles op een rijtje te zetten. ‘Toen wisten we welke vergunningen van toepassing kunnen zijn, maar nog niet welke je precies waarvoor nodig hebt. Laat staan wat je moet doen om ze te bemachtigen.’

 

De doorsnee starter in de horecabranche krijgt te maken met achttien instanties, die tezamen veertig vergunningen en ontheffingen verstrekken. De gemeente neemt er zeven voor haar rekening, de meeste in de rol van uitvoerder van rijksbeleid. Voor die zeven aanvraagformulieren betaalt de starter zeven keer leges, bij elkaar gauw een paar duizend euro.

 

Alvast beginnen

 

Ondertussen zit de horecaondernemer natuurlijk niet stil. Veel gemeenten verstrekken een voorlopige beschikking: ‘Je mag alvast beginnen, maar we moeten nog wel controleren of je aan alle wettelijke vereisten voldoet.’ De ondernemer heeft al een pand geregeld, contracten gesloten met een brouwerij, geld geleend bij de bank. Totdat het bijvoorbeeld op de exploitatievergunning misgaat. Dan heeft de uitbater een merkwaardig probleem: hij heeft toestemming om alcohol te schenken, maar mag geen klanten ontvangen. Andersom kan ook. Of er komen andere problemen aan het licht.

 

‘Er komen dingen uit het proces van vergunningverlening die niemand snapt’, zegt Maurice van Erven. ‘Wil je een juicebar beginnen, dan is één wc-pot voldoende. Maar mix je een alcoholische drank door het sapje, dan moet je twee potten hebben. En bovendien is de verplichte plafondhoogte dan minimaal twee meter veertig. Niemand kan uitleggen wat het verband is tussen alcohol en plafondhoogte. Maar dat is de uitkomst als je de regels over elkaar legt.’

 

De ondernemer die de begeerde gemeentelijke vergunningen wel weet binnen te slepen, kan de champagne maar beter nog even niet ontkurken. Want tien tegen één staat na opening een diender van de Voedsel en Waren Autoriteit op de stoep. Of iemand van de brandweer. Of van de arbodienst. Ze beoordelen de horecagelegenheid opnieuw, allemaal bezien door hun eigen bril.

 

Van Erven: ‘Een starter hoorde van de welstandscommissie dat hij de authentieke spijltjes voor het raam in ere moest herstellen. Dat heeft hij keurig gedaan, maar dan komt de brandweer. Die zegt dat die spijltjes weg moeten, want ze belemmeren een vluchtroute. Of de uitbater heeft zijn zaak zo ingericht dat er meer dan vijftig mensen in kunnen. Dan moet zijn gelegenheid een tweede uitgang hebben. Niemand heeft dat van tevoren gezegd. Hij heeft een monumentaal pandje helemaal opgeknapt en moet nu een tweede uitgang zien te creëren. Hakken in de voorgevel mag natuurlijk niet. En bij een uitgang aan de achterkant belandt hij op andermans privéterrein en veroorzaakt zijn zaak bovendien extra geluidsoverlast, waarvoor hij opnieuw een vergunning moet aanvragen. En zo staat deze ondernemer op een goede dag weer bij een van de loketten van de gemeente.’

 

Ten opzichte van ondernemers in andere branches hebben horecaondernemers te maken met tal van ‘nadere eisen’. ‘Die zijn op zichzelf allemaal verklaarbaar’, zegt ambtenaar Veul. ‘Maar al die nadere eisen komen uit zoveel verschillende bronnen, dat niemand meer weet hoe ze in de praktijk uitpakken.’ Merkwaardig genoeg ontbreken aan de andere kant juist elementaire definities en criteria. Nergens is bijvoorbeeld vastgelegd wat een café precies is. Of een broodjeszaak of een restaurant. En niemand weet wat voor een horecazaak precies ‘brandveilig’ inhoudt. Er is geen bruikbare checklist op grond waarvan een ondernemer zijn zaak kan inrichten.

 

Dapper

 

Na de bizarre onderdompeling in de wereld van de horeca, ging Economische Zaken Amsterdam toch dapper aan de slag om de dienstverlening aan horecaondernemers te verbeteren. InAxis, een innovatieclub binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken die inmiddels is opgeheven, verstrekte subsidie. Aanvankelijk wilde de gemeente een soort ‘persoonlijke digitale pagina’ voor de horecaondernemer, waar deze al zijn gegevens zelf kan aanpassen of aanvullen.

 

Eenmaal aan de slag, kwamen de Amsterdamse ambtenaren er al snel achter dat dit een te hoog gegrepen doel was, omdat informatie over een groot aantal instanties en gemeentelijke afdelingen verspreid is. Amsterdam begon daarom met de bouw van een wegwijzer voor startende horecaondernemers, die ze door het ondoordringbare woud van wetten en regels moest loodsen. Dit resulteerde in een online aanvraagprocedure voor vergunningen (zie www.horeca1.nl), die de makers de Europese eGovernment Award opleverde, een prijs voor de beste vernieuwing op het gebied van digitale dienstverlening.

 

Horeca1 is een vragenlijst die werkt als een beslisboom, waardoor alleen de relevante vragen aan de orde komen. Bovendien hoeven vragen maar één keer te worden beantwoord. Het digitale loket spuugt vervolgens een boodschappenlijst uit die aangeeft welke vergunningen de ondernemer nodig heeft voor de specifieke activiteit die hij wil ontplooien, welke instantie de betreffende vergunning afgeeft en welke documenten daarvoor nodig zijn. De administratieve lasten zijn door deze beslisboom met 36 procent afgenomen, maar verdere reductie zit er voorlopig niet in. Daar zijn verschillende redenen voor.

 

In de eerste plaats kunnen, willen of mogen instanties hun systemen niet aan elkaar koppelen. Zo moet de ondernemer altijd nog apart naar de Kamer van Koophandel. De Kamers van Koophandel wordt al langer verweten dat ze klanten dankzij de verplichte inschrijving naar hun balie lokken om ze zo andere producten te verkopen. Maar ook de Voedsel en Waren Autoriteit, Buma/Stemra en het UWV hebben elk hun eigen loket. Van Erven. ‘Wij weten heel veel van horecaondernemers. Als wij het hele doopceel al hebben gelicht, waarom zouden andere partijen dat dan nog een keer doen? Maar elke instantie wil die ondernemer zelf aan de balie hebben.’

 

In de tweede plaats is verdere lastenvermindering moeilijk door rijksregels. Soms kunnen die regels bij digitalisering zelfs zorgen voor administratieve lastenverzwaring. Zo moet de startende horecaondernemer op grond van de Drank- en Horecawet van elke dag in de week zijn openingstijden aangeven. Dat vinden ondernemers moeilijk: de horecawereld is daar te dynamisch voor. De Amsterdamse ambtenaar aan het loket weet allang dat de ondernemer maar wat invult, en adviseerde starters dit deel van de vergunningaanvraag niet in te vullen. Maar door de digitalisering kan Amsterdam niet om de landelijke regels heen. En dus bevat het digitale formulier veertien in te vullen velden over openingstijden, waar de gemeente verder niets mee doet.

 

Daarnaast zijn rijksregels nog lang niet altijd toegesneden op het digitale tijdperk. De Drank- en Horecawet vraagt bijvoorbeeld nog om een zogeheten ‘natte handtekening’, een term die stamt uit de tijd van de kroontjespen. Ook is wettelijk vastgelegd dat een horecaondernemer aan het loket zijn diploma ‘sociale hygiëne’ moet laten zien: de ambtenaar moet met eigen ogen het watermerk kunnen beoordelen. Dergelijke regels zorgen ervoor dat digitale afhandeling niet mogelijk is.

 

Minder documenten

 

In de derde plaats zit de echte lastenverlichting niet in verdere verbetering van het loket, maar in vermindering van het aantal documenten. Onderzoek van Actal, een college dat de Tweede Kamer en de regering adviseert over administratieve lastenvermindering, laat zien dat mogelijkheden voor administratieve lastenvermindering voor 20 procent bij het loket zitten en voor 80 procent bij de documenten.

 

‘Nu hebben we een mooi loket gebouwd, dat de ballast die wet- en regelgeving met zich meebrengt zoveel mogelijk wegpoetst’, zegt Van Erven. ‘Maar handiger is natuurlijk om het probleem bij de bron aan te pakken. Nu zijn vanuit zes departementen wetten van toepassing op de horeca. Deze wetten zijn toegeschreven naar procedures en vergunningen. In plaats daarvan zouden ze activiteitgericht moeten zijn: wat wilt u gaan doen en wat heeft u daarvoor nodig? Analoog aan de omgevingsvergunning in Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.’

 

De directeuren-generaal Mark Frequin van het ministerie van Economische Zaken en Andrée van Es van Binnenlandse Zaken hebben het vergunningenprobleem van horecaondernemers vorig jaar ‘geadopteerd’. Ze beloofden initiatieven voor gemakkelijkere procedures. Een woordvoerder kan nog geen resultaten noemen.

 

Vergunning kan goedkoper

 

De feitelijke en mogelijke opbrengsten van het digitale horecaloket dat Amsterdam ontwikkelde, zijn uitgebreid onderzocht. Het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) concludeert dat de red tape voor startende horecaondernemers is gekrompen. In geld uitgedrukt komt het erop neer dat ze bij het aanvragen van vergunningen momenteel zo’n 150 euro minder kwijt zijn. Dat is een klein deel van wat de totale besparingen kunnen zijn wanneer alle mogelijkheden worden benut. Verdere verkorting van de doorlooptijd, minder documenten en wettelijke toestemming om aanvragen niet op papier, maar digitaal af te handelen, zorgen voor aanzienlijk meer reductie.

 

Paul Huigens, controller bij de Royal Bank of Scotland, deed eveneens onderzoek naar het digitale horecaloket van Amsterdam. Hij berekende dat de gemiddelde startende ondernemer aan het vergunningaanvraagproces zo’n 800 euro minder kwijt is bij bekorting van de aanvraagafhandeling, verdere vermindering van de administratieve lasten, meer digitale gegevensuitwisseling en een aantal kleinere vereenvoudigingen. Daarnaast wijzen onderzoekers erop dat een grotere transparantie in de vergunningverlening bijdraagt aan een betrouwbaarder beeld van de overheid.