Regionaal roeien met bestaande riemen

De Noordoost-Brabantse gemeenten werken zo licht waar het kan en zo zwaar als het moet regionaal samen. Adoptieteams en het zogeheten Vijftallenoverleg zijn enkele van de instrumenten die de regio inzet om effectief verlengd lokaal te sturen.

Van regio Noordoost-Brabant hoeft Wgr niet op de schop

Vrijwel overal in het land worden momenteel discussies gevoerd over de aansturing van regionale samenwerking. Daarbij is niet alleen de democratische legitimiteit een belangrijk thema, maar ook de vraag of de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) nog voldoet.

De negentien samenwerkende gemeenten in Noordoost-Brabant stellen dat de Wgr niet op de schop hoeft. ‘Je hoeft de wet niet te veranderen om effectief lokaal te sturen. De bestuurders in de regio hebben volop mogelijkheden om actief invulling te geven aan verlengd lokaal bestuur. En ook ambtelijk zijn er volop sturingsinstrumenten en -activiteiten’, stelt burgemeester Wobine Buijs-Glaudemans van Oss, coördinerend burgemeester voor de regionale samenwerking van de negentien gemeenten.

‘Gemeenschappelijke regelingen moeten van en voor de gemeenten zijn. We hechten belang aan de gemeentelijke verantwoordelijkheid en autonomie, maar zien dat regionale samenwerking ons allemaal voordeel kan opleveren’, vult de Bossche gemeentesecretaris Irma Woestenberg aan. Zij is voorzitter van het zogeheten Vijftallenoverleg – de gemeentesecretarissen die de dagelijkse gang van zaken van de regionale samenwerking coördineren.

‘Samenwerking doen we zo licht als het kan en zo zwaar als het moet.’ Nee, de negentien gemeenten hebben niet de wijsheid en pacht. En nee, de Noordoost-Brabantse aanpak is niet het enige model om regionaal samen te werken, benadrukken Buijs-Glaudemans en Woestenberg. Maar ja, wellicht zitten er in de aanpak wel elementen waar andere regio’s hun profijt mee kunnen doen. En dus willen ze graag toelichten hoe de regio samenwerkt.

Gevarieerde regio
De regio is divers van aard en loopt van Boxmeer tot Heusden en heeft Den Bosch en Oss als centrumsteden. Er zijn vier grote samenwerkingsverbanden − de GGD, Veiligheidsregio, Ambulance en de Omgevingsdienst − en tal van kleinere. Niet alle gemeenten werken in alle samenwerkingsverbanden samen. ‘Dat kan per samenwerkingsverband variëren van twee tot bij de GGD zelfs 23 gemeenten’, aldus Woestenberg (de GGD werkt namelijk ook voor Midden-Brabant). Daarnaast wordt op bepaalde onderdelen weliswaar wel regionaal samengewerkt, zoals in het sociale domein, maar zonder gemeenschappelijke regeling.

Daarvoor is er het wethoudersoverleg. De portefeuillehouders maken daar bijvoorbeeld afspraken over gezamenlijke inkoop en bovenlokaal beleid, maar het gemeentelijke beleid wordt in alle gemeenten afzonderlijk bepaald en uitgevoerd. Belangrijk in de aanpak in Noordoost- Brabant is de brede uitleg die de regio geeft aan het begrip verlengd lokaal bestuur. Buijs: ‘Het vormen van een bestuur van een gemeenschappelijke regeling door bestuurders vinden we niet voldoende. Verlengd lokaal bestuur moet zowel ambtelijk als bestuurlijk worden ingevuld, waarbij wij hebben gekozen voor een coördinerende rol voor burgemeesters en gemeentesecretarissen.’

De burgemeester van Oss is voor de hele regio verantwoordelijk voor het samenspel tussen de gemeenten en de regionale (uitvoerings) organisaties. Dan gaat het niet alleen over praktische zaken zoals de aanlevering van stukken, maar ook over belangrijke uitgangspunten die alle gemeenten aan de regionale instellingen meegeven. Buijs-Glaudemans verduidelijkt de werking (en kracht) daarvan met een voorbeeld. ‘We hikten er als gemeenten al een tijd tegenaan dat er fors moest worden bezuinigd, maar dat we eigenlijk geen grip hadden op de kosten van de gemeenschappelijke regelingen. Via de coördinerend burgemeester is een gezamenlijke brief aan het dagelijks bestuur van alle gemeenschappelijke regelingen verstuurd, waarin hen werd gevraagd ook een bijdrage aan de bezuiniging te leveren. Ze hebben toen allemaal heel kritisch naar zichzelf gekeken en voorstellen ingediend. Per regeling is het ‘pas toe of leg uit’-mechanisme gebruikt om alle plannen te beoordelen.’ Als bezuinigingen echt niet konden (‘leg uit’) werd dit geaccepteerd en als het wel kon, omarmd.

Vijftallenoverleg
In het eerder genoemde Vijftallenoverleg regelen enkele secretarissen de dagelijkse gang van zaken. ‘Initiatieven, vraagstukken, ervaringen en knelpunten worden daar besproken. Regionale instellingen die vragen of problemen hebben, kunnen hier ook terecht’, legt Woestenberg uit. Bij problemen binnen een gemeenschappelijke regeling of bij bijzondere projecten tekent dit Vijftallenoverleg voor de advisering aan een directeur of bestuur.

Last but not least coördineert het Vijftallenoverleg de capaciteitsinzet voor gemeentelijke inzet in de regio. Zoals de aansturing van de ‘adoptieteams’. Voor elke gemeenschappelijke regeling is er zo’n team van drie tot vijf ambtenaren uit verschillende gemeenten, dat alle beleids- en financiële stukken van de gemeenschappelijke regelingen doorakkert en advies uitbrengt aan colleges of raden van de deelnemende gemeenten. Woestenberg: ‘Dat is niet alleen efficiënt, maar op deze manier kunnen ambtenaren ook dieper in de stukken duiken. Het is vervolgens aan de colleges en raden wat ze met dat advies doen, maar in veel gevallen worden de adviezen ongefilterd overgenomen.’

Het moment van ‘bemoeienis’ is altijd een lastig punt. De klacht van gemeenten en gemeenteraden is vaak dat ze nauwelijks aan de voorkant invloed kunnen uitoefenen op de beleidsplannen van de gemeenschappelijke regelingen. De regio Noordoost- Brabant heeft ook hiermee een experiment uitgevoerd dat naar meer smaakt. ‘Het initiatief hiervoor kwam vanuit de behoefte van de gemeenteraden’, vertelt Woestenberg. Alle gemeenten hebben aangegeven wat zij voor hun gemeente belangrijk vonden om op te nemen in het beleidsplan van de Veiligheidsregio. ‘Vanuit die kaders heeft de Veiligheidsregio haar beleidsplan opgebouwd – gemeentespecifiek waar dat kon − en alles in heldere en begrijpelijke taal beschreven in plaats van in het tot dan toe gebruikelijke jargon. De raden vonden dit een goed stuurmiddel. We willen zeker verder gaan met dit soort initiatieven.’

Inhoudelijk sturen
Raadsleden worden regelmatig in speciale regionale bijeenkomsten bijgepraat over wat er in gemeenschappelijke regelingen speelt. Als er een nieuwe gemeenschappelijke regeling wordt opgericht, kunnen raden vooraf aangeven welke inhoudelijke uitgangspunten in die samenwerking centraal moeten staan. Bij de kadernota kunnen raadsleden inhoudelijk richting geven. Buijs-Glaudemans: ‘De gemeenteraden vonden het onbevredigend dat zij pas bij de begroting van de gemeenschappelijke regeling hun inbreng konden geven. In de regio is nu afgesproken dat alle gemeenschappelijke regelingen jaarlijks een kadernota presenteren. Daarop worden zienswijzen opgevraagd bij de raden. Met deze werkwijze kunnen raden vroegtijdig invloed uitoefenen.’

Buijs-Glaudemans en Woestenberg erkennen dat het democratische gat hiermee niet is gedicht. ‘We willen in de toekomst meer mogelijkheden scheppen voor de controlerende taak van gemeenten. Ideeën daarvoor zijn in ontwikkeling’, stelt Buijs-Glaudemans. ‘Je zou kunnen denken aan een controle op de afspraken over de specifiek lokale dienstverlening van een gemeenschappelijke regeling.’

Komen de raden toch al met al niet vrij laat aan zet, is de samenwerking niet (te) zwaar bestuurlijk ingestoken? Buijs-Glaudemans: ‘Het besturen van die regionale instellingen is een bestuurstaak. Bijna alle samenwerking gaat over collegetaken en niet over raadstaken.’ Maar raden willen wel kaders stellen toch? ‘Dat wel, maar dat doen we vooral bij de vaststelling door de raad van inhoudelijke uitgangspunten bij een nieuwe gemeenschappelijke regeling. Als dat nodig is, herhalen we dat, bij de vaststelling van de kadernota en rondom nieuwe langjarige beleidsplannen van gemeenschappelijke regelingen. De controle op het gevoerde beleid loopt voor de raad via de jaarrekeningen.’

Beiden erkennen dat niet alles even makkelijk noch snel gaat. ‘We zijn positief over de samenwerking, maar we zeggen niet dat deze ideaal is’, aldus Woestenberg. ‘Het is best bewerkelijk, het vraagt veel bestuurlijke en ambtelijke inzet en we hebben niet overal overeenstemming over. Je moet er goed voor zorgen dat je alle gemeenten binnenboord houdt; in dat opzicht is de samenwerking kwetsbaar. Toch zijn we tevreden en trots hoe we in deze regio met elkaar samenwerken. Hét antwoord op hoe regionaal moet worden samengewerkt, is er niet. Wij benaderen alles vanuit de inhoud, en de gemeenschappelijke regeling is het voertuig waarmee we regionaal samenwerken.’

Sturingsinstrumenten verlengd lokaal bestuur

• Coördinerend burgemeester verlengd lokaal bestuur: een burgemeester is voor de hele regio verantwoordelijk voor het samenspel tussen de gemeenten en de regionale (uitvoerings)organisaties.

• Vijftallenoverleg: vijf gemeentesecretarissen (Den Bosch, Oss en drie uit de drie subregio’s) regelen de dagelijkse gang van zaken. Dit overleg coördineert onder meer de capaciteitsinzet voor gemeentelijke inzet in de regio.

• Bestuurlijk en ambtelijk overleg rondom samenwerkingsregelingen: voor elk domein van samenwerking is er of een bestuur van een gemeenschappelijke regeling, of een beleidsbepalend bestuurlijk overleg waaraan alle gemeenten deelnemen.

• Adoptieteams: elke gemeenschappelijke regeling kent een adoptieteam dat uit drie tot vijf ambtenaren uit verschillende gemeenten bestaat. Zo’n team bestudeert alle beleids- en financiële stukken van de gemeenschappelijke regelingen en brengt advies uit aan colleges of raden van de deelnemende gemeenten.