Van regentesk tot menselijke maat

De ministeries
Historici van de Radboud Universiteit staan in deze serie stil bij de geschiedenis van belangrijke ministeries. Wat moeten de bewindspersonen over hun ministerie weten? Deel 8, slot: De bestuurscultuur.

Door Wim van Meurs*

Wat verwachten wij van onze bestuurders?
 

In zeven afleveringen hebben historici van de Radboud Universiteit Nijmegen biografische schetsen gegeven van verschillende ministeries en de bijbehorende beleidsterreinen. De inschatting dat ook de kabinetsformateur tegen het eind van deze reeks en voor de zomervakantie bij de vraag zou zijn aangekomen, welke bewindsman van welke partij bij welk departement hoort, bleek te optimistisch. Wel heeft de reeks laten zien dat elk ministerie als collectief met zijn talloze medewerkers een eigen cultuur heeft.

De vroegere oververtegenwoordiging van militairen en adellijken onder de ambtenaren (en de bewindslieden) op Buitenlandse Zaken of Defensie is niet verrassend. Net zo vanzelfsprekend zijn de verschillen in rekrutering tussen bijvoorbeeld Justitie en Ontwikkelingssamenwerking. De cultuurverschillen zijn echter ook historisch bepaald, en alleen al daarom is het een gemis dat een nieuwbenoemde minister in het zogenoemde introductiedossier alleen over het organigram en de actuele beleidsdossiers bijgepraat wordt, maar niet over de geschiedenis en cultuur van zijn of haar ministerie.

Scheldwoord
Al een paar jaar staat de verhouding tussen politieke bewindslieden en ambtelijke medewerkers van overheidsinstellingen onder druk. In de publieke discussie over de Belastingdienst, het UWV en Justitie is de bestuurscultuur – en vooral de noodzaak om die te veranderen, op zoek naar ‘de menselijke maat’ – een scheldwoord geworden.

Bestuurscultuur kent drie dimensies: ten eerste de houding van de overheid tegenover burgers, volksvertegenwoordigers en media; ten tweede de relatie van wederzijdse afhankelijkheid tussen minister en ministerie, tussen dienstheer en ambtenaren; en als derde de corporate identity van een overheidsinstantie (inclusief de spanningen tussen afdelingen).

In de actuele discussie is de term bestuurscultuur al bijna synoniem geworden aan intransparant of regentesk. De menselijke maat als oplossing voor deze problemen is net zo alomtegenwoordig. Een historisch perspectief kan helpen om de veranderingen en tegenstrijdigheden in wat wij verwachten van bestuurders, ambtenaren en overheden, scherp te krijgen. Bijvoorbeeld door de vraag te stellen of de ontsporing van de bestuurscultuur volgens de critici begon op 14 oktober 2010, met het aantreden van het kabinet-Rutte III. En of het regenteske een natuurlijke neiging van elk bestuursapparaat is of vooral een recente aberratie. Kortom, verandert vooral de attitude van de overheid of veranderen in de eerste plaats de verwachtingen van de burgers?

Regentesk blijft een prachtige term hiervoor, omdat het woord in het Nederlands alleen gebruikt kan worden voor een hautaine bestuurder, ongevoelig voor de maatschappelijke realiteit of individuele lotgevallen, die zijn ambt als een privilege beschouwt dat hem toekomt. Volgens Van Dale is een regent immers ‘een eigenmachtig optredende, autoritaire bestuurder’.

Het mag dus ook niet verbazen dat deze diskwalificaties in de Nederlandse pers voor het eerst in de jaren zestig gebezigd werden: en meestal als synoniem voor autoritair, van een schooldirecteur ‘een geschikte man, maar bij plotseling conflicten erg regentesk’ tot de D66-fractie in de Groningse gemeenteraad die de regentenmentaliteit van de burgemeester hekelde. Of de buitenwacht, die het optreden van de PvdA in de Amsterdamse gemeenteraad kwalificeerde als ‘arrogant, regentesk zelfs’ – als overtreffende trap dus.

De wat meer verborgen lading van de term verwijst naar bekwaamheid in het besturen en de beleidsvorming, maar dan wel met tekortkomingen in empathie en openheid, vervreemd van de burgerij. Niet verrassend dus gezien de verwachting van betrokkenheid en openheid van politici in onze tijd dat deze verwijten zich opstapelen, hoewel de term regentesk passé is.

Hoed
De ministeriële verantwoordelijkheid als nieuwe verworvenheid gaat (samen met de onschendbaarheid van de koning) terug op de Grondwetsherziening van Thorbecke in 1848. In de moderne tijd geldt het aftreden van de Britse minister van Buitenlandse Zaken Lord Carrington in 1982 als het schoolvoorbeeld van een minister die zijn hoed neemt, hoewel hem persoonlijk niets te verwijten valt.

Een veelgeroemd voorbeeld dat zelden navolging vindt, of pas als de parlementaire en publieke verontwaardiging escaleert. De minister staat voor het handelen van zijn ministerie en ambtenaren en hij ziet het als zijn plicht om, hoe onmogelijk ook, van alles op de hoogte te zijn. Minister Wiebes formuleerde het bij het aftreden van het kabinet-Rutte III in januari net anders: hij voelde zich medeverantwoordelijk voor de toeslagenaffaire, ‘buitengewoon medeverantwoordelijk’ zelfs, maar gaf aan niet te weten wat hij redelijkerwijze had kunnen doen om dit te voorkomen.

Het lijdt geen twijfel dat de frequentie van vallende bewindslieden in de Nederlandse politiek in de 21ste eeuw gestegen is. Wiebes, Hennis en de opeenvolgende bewindslieden op Justitie onderstrepen deze trend. De oorzaken zullen minder eenduidig zijn. De macht van sociale media en de maalstroom van geruchten, beschuldigingen en veroordelingen die voor crisismanagement, gedegen feitenonderzoek en damage control geen tijd of gelegenheid meer biedt. Terwijl zulke politieke crises vroeger nog weleens met een sisser afliepen, lijkt dat nu niet meer denkbaar en wordt ook de tijd korter die verstrijkt tussen het begin van de crisis en het laatste publieke statement van de bewindspersoon, meestal de avond voor het Kamerdebat. Ook zal de combinatie van een langzittende premier met een kwetsbare meerderheid het gevoel van machteloosheid bij de oppositie versterken, en dus het streven van de Kamer om zich als tegenmacht te profileren.

Kiezer
De Franse politicoloog en filosoof Bernard Manin heeft bovendien niet voor niets de term audience democracy geïntroduceerd. Ziet de burger zijn politieke rol in de eerste plaats als kiezer om langs die weg eens in de vier jaar af te rekenen met de representanten en nieuwe keuzes te maken? Of zijn inmiddels talloze andere kanalen van inspraak en publieke invloed ontstaan, die directere mogelijkheden bieden om belangen of onvrede te articuleren? Manins toeschouwer-democratie wijst erop dat minstens een deel van de dynamiek tussen kiezer en gekozene noch het een noch het ander is. De burger is ook toeschouwer, gebiologeerd door het persoonlijke drama van de bewindspersoon die onder de wielen van sociale media en partijpolitieke tactiek komt. Ook de politieke personages zijn deel geworden van deze vorm van reality tv. Geen aftreden meer zonder emoties van schuld, woede en vernedering.

De Duitse socioloog Max Weber schetste een eeuw geleden het beeld van de ideale staatsdienaar die zonder aanzien des persoons en alleen op basis van het hem opgedragen regelwerk handelt. Voor Weber was dit een van de hoekstenen van een modern overheidsapparaat. De ambtenaar is loyaal aan in eerste instantie de staat als abstractie, als geheel van regels en wetten, rechten en plichten. Ook al heeft der Staat in het Duits een lading waar het Nederlandse ‘overheid’ niet aan kan tippen, toch geldt dit bestuurlijke ideaal van de 20ste eeuw ook in Den Haag.

Neutraliteit
Deze aanname van neutraliteit is lang hooggehouden, niet alleen voor uitvoerende staatsdienaren, maar ook voor beleidsambtenaren. Sinds de jaren zestig is het voor kritische burgers en voor bestuurskundigen geen geheim dat topambtenaren een grote sturende invloed op beleid kunnen hebben, soms ter ondersteuning van ‘hun’ minister, soms in weerwil of buiten medeweten van de minister.

De serie Yes minister uit de jaren tachtig markeerde dat inzicht. De actuele term ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’ maskeert het probleem voor de onpartijdige ambtenaar. Terwijl deze topambtenaren zich volgens de conventies buiten de publiciteit hielden, waren ze nog wel met naam en toenaam te identificeren. De frustratie bij publiek en media bij de recente schandalen is dat in de burelen van de ministeries geen schuldige aan te wijzen viel. De eigen dynamiek van het besturen en administreren leek slachtoffers te maken, zonder dat iemand in deze burelen er aanwijsbaar op uit was om de burger het leven zuur te maken. Welke premier zijn naam ook aan het volgende kabinet zal geven, wat betreft de bestuurscultuur van de uitvoerende macht is de geest uit de fles.

Gezien de snelle opeenvolging van schandalen in de afgelopen jaren is het alleszins begrijpelijk dat de Staten-Generaal zich als tegenmacht opwerpt en meer inzage in de beleidsvorming binnen ministeries, meer transparantie vordert. Tegelijk weten allen dat macht in een democratie om tegenmacht vraagt, maar dat macht ook een zekere mate van vertrouwelijkheid en transparantie nodig heeft. Gezien de rekrutering en opleiding van ambtenaren vandaag wordt niemand ambtenaar vanuit een regentesk verlangen om de burger te schaden en te kleineren. Wel hebben grote instituties en complexe wettelijke regelingen hun eigen dynamiek.

Dynamiek
De geest van de politisering van ambtenaren en overheidsinstellingen is uit de fles. Juist omdat ze in media en publieke opinie in de hoek zitten waar de klappen vallen, spreken ambtenaren zich steeds vaker uit over de rondzingende beschuldigingen en oordelen. Het is een nieuwe dynamiek tussen burger en staatsdienaar, waar de minister maar moet zien dat hij of zij de teugels in handen houdt. De achterliggende vraag is, aan wie de ambtenaar loyaliteit verschuldigd is: aan de minister, aan het ministerie als abstractie, aan de burger of misschien zelfs aan nog grotere grondwettelijke principes van menselijkheid en rechtvaardigheid. Geen van deze loyaliteiten valt van de hand te wijzen, maar hoe ze in elkaar grijpen, is een nieuwe uitdaging voor ambtenaren, hun dienstheer, maar ook voor de burger.

Kortom, zodra in de kabinetsformatie de contouren van een coalitie zich gaan aftekenen, wordt het tijd om de nummers 7 tot en met 12 van Binnenlands Bestuur erop na te slaan. Past het profiel van de beëdigde bewindspersoon bij het departement? Welke al dan niet stilzwijgende aanpassingen in de ruilverkaveling van de beleidsterreinen hebben er plaatsgevonden? En welke minister moet uiterst waakzaam zijn om niet binnen de kortste keren in de problemen te komen door de bestuurscultuur of het publieke imago van een overheidsinstelling waarvoor hij of zij de ministeriële verantwoordelijkheid draagt?

* Wim van Meurs is hoogleraar Politieke Geschiedenis aan de Radboud Universiteit Nijmegen