Van bankzitter tot spelverdeler

In een op de zeven gemeenten zwaait een waarnemend burgemeester de scepter. In 2008 was dat nog in een op de elf gemeenten. De cijfers laten er geen misverstand over bestaan. Het aantal waarnemend burgemeesters is flink gegroeid: 55 nu tegenover 41 in 2008, de laatste keer dat Binnenlands Bestuur de balans van de waarnemers opmaakte. Het aandeel van de waarnemers op het totale burgemeesterscorps is ook aanzienlijk groter geworden, want er zijn nu 25 gemeenten minder: 418 om 443 in 2008.

 

Bijna de helft van alle waarnemers vervult de functie van burgemeester in een gemeente die binnenkort wordt opgeheven of waarvoor fusie onvermijdelijk lijkt. Zuid-Holland is nog steeds koploper met 17 waarnemend burgemeesters waarvan 13 zijn benoemd met het oog op mogelijke herindeling. Noord-Holland is tweede met 9 waarnemers, waarvan 2 nadrukkelijk vanwege herindeling. Friesland is een goede derde met 7 waarnemers.

 

Er zijn vijf Friese gemeenten met een tijdelijke burgemeester omdat er geen zekerheid is of deze gemeenten nog lang blijven bestaan (Achtkarspelen, Skarsterlan, Het Bildt en Leeuwarderadeel) of omdat het besluit tot opheffing al is gevallen (Boarnsterhim).

 

Opvallend is dat commissarissen van de koningin, die verantwoordelijk zijn voor de benoeming van de waarnemend burgemeesters, steeds transparanter zijn over de rol van de waarnemer. Zuid-Holland en ook Friesland - zo blijkt uit de officiële bekendmakingen - verbloemen niet dat de waarnemer de opdracht meekrijgt om soms oeverloze discussies over herindeling in een gemeente af te sluiten.

 

Muurbloempjes

 

De Friese commissaris van de koningin John Jorritsma: ‘In Het Bildt, Leeuwarderadeel en de andere Middelseegemeenten wordt misschien al 10 jaar over de bestuurlijke toekomst gediscussieerd. Men heeft nu gekozen voor samenwerking die in 2012 wordt geëvalueerd, maar ik heb er weinig fiducie in dat men de discussie succesvol kan afronden. In Het Bildt en Leeuwarderadeel heb ik daarom een waarnemend burgemeester benoemd die de opdracht heeft om tot een conclusie te komen. Ik heb gezegd: maak een keuze! Langer in de discussie blijven hangen is niet goed voor de ondernemers, niet goed voor de politiek en niet goed voor het aanzien van de gemeente.

 

De conclusie kan dus ook zijn dat de gemeente blijft bestaan, maar dan spiegelen we dat altijd nog aan het provinciaal beleid. We erkennen dat herindeling van onderop moet plaatsvinden, maar het kan niet zo zijn dat er geen regie is van de provincie. Want als dat niet zou gebeuren, krijgen we straks enkele muurbloempjes, gemeenten die alleen overblijven, en dat kan niet de bedoeling zijn.’

 

De waarnemend burgemeesters krijgen van de Friese commissaris daarom vooral de opdracht mee om de discussie over de bestuurlijke toekomst op zakelijke gronden te voeren. ‘Herindeling is emotie. De ratio is in die discussie vaak ver te zoeken. Ik zeg daarom tegen de waarnemer maar vooral tegen de gemeenteraad: verhef u zelf en kijk vooral wat goed is voor de gemeente.’

 

In Zuid-Holland benoemt commissaris van de koningin Jan Franssen (VVD) al sinds jaar en dag een waarnemer als een gemeente met herindeling te maken krijgt. In sommige delen van Zuid-Holland heeft de waarnemend burgemeester wortel geschoten. De vijf gemeenten in de Krimpenerwaard, Bergambacht, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist weten bijna niet beter meer. Zij hebben allemaal al 3 tot 8 jaar een waarnemend burgemeester aan het hoofd van de gemeente staan.

 

Het beleid van Franssen heeft er toe geleid dat in Zuid-Holland het beeld is ontstaan dat Franssen herindeling wil afdwingen, maar dat lijkt toch wel veel eer voor de commissaris. De benoeming van een waarnemer is een bevoegdheid van de commissaris maar die voert altijd overleg met de gemeenteraad. Een waarnemer die de raad als ongewenst beschouwt, komt er niet in.

 

Afdwingen

 

Zo is na dergelijk overleg tussen gemeenteraad en commissaris van de koningin Jan-Pieter Lokker (CDA) benoemd in Noordwijk. De voormalige Utrechtse gedeputeerde heeft de opdracht om de discussie te voeren over de bestuurlijke toekomst van deze kustgemeente in de Bollenstreek.

 

Lokker was 4 jaar waarnemend burgemeester in Bodegraven op weg naar de herindeling met Reeuwijk. Zie je wel, zo viel er in bestuurlijk Noordwijk en omgeving te noteren, commissaris Franssen wil herindeling van Noordwijk afdwingen.

 

Lokker: ‘Ik heb vorige week in mijn eerste raadsvergadering het beeld proberen bij te stellen. Ik ben niet aangesteld om fusie te realiseren. Ik ben juist benoemd om de discussie over de bestuurlijke toekomst te voeren. Dat is gebeurd met instemming van de fractievoorzitters die bepalen wat er gaat gebeuren. Zo werkt het ook het beste als het om dit soort zaken gaat. Het moet van onderop, wat de minister afgelopen zomer nog eens heeft bevestigd in het nieuwe beleidskader voor herindeling. De inwoners moeten er ook bij betrokken worden en de Tweede Kamer zal altijd de vraag stellen hoe en of de inwoners geraadpleegd zijn.’

 

Slagkracht

 

De meeste waarnemers die Binnenlands Bestuur heeft gesproken voor dit verhaal vinden dat de slagkracht van een waarnemer niet onder doet voor die van een Kroonbenoemde burgemeester. In Rijnwoude, de Zuid-Hollandse gemeente die al 10 jaar een waarnemer heeft (zie kader ‘Rijnwoude is recordhouder’ pagina 12) heeft D66-fractievoorzitter Bert Bosch daar zo zijn twijfels over. ‘Met een Kroonbenoemde burgemeester word je serieuzer genomen. De taken van de waarnemer zijn hetzelfde als die van een Kroonbenoemde burgemeester maar het ademt toch iets tijdelijks en voorlopigs. Een waarnemend burgemeester is niet goed voor het imago van de gemeente en ook niet voor de onderhandelingspositie van de gemeente. Je hoort in de wandelgangen: “Och, Rijnwoude, dat gaat toch fuseren”.’

 

Ex-PvdA-Kamerlid Dick de Cloe heeft ruime ervaring als waarnemend burgemeester. Hij was waarnemer in Vlist en Schoonhoven met het oog op herindeling, in Bergen op Zoom tijdens de sollicitatieprocedure voor een Kroonbenoemde burgemeester en is nu waarnemer in de bestuurlijke probleemgemeente Maasdriel. ‘Als waarnemer ben je onafhankelijker. Je kunt dingen sneller blootleggen, maar je moet ook niet overmoedig worden. Je moet niet denken dat je de revolutie kunt ontketenen, want meestal zit je er ook maar een beperkte periode.’

 

‘Een opdracht voor herindeling heb ik nooit gehad. Dat mensen op internet kunnen achterhalen hoe ik over herindeling denk, is wat anders. Het belangrijkste is dat je als waarnemer in het geval van herindeling er voor kunt zorgen dat de discussie goed wordt gevoerd. Je kunt meer doen omdat je niet midden in het lokale praatcircuit zit. Je woont niet in de gemeente. Je staat daardoor wat vrijer tegenover iedereen. Je kunt dus ook gemakkelijker alle geluiden naar voren brengen, bijvoorbeeld dat de middenstand voor herindeling is. En je kunt er dus vooral voor zorgen dat de raad alle belangrijke informatie krijgt die nodig is voor de besluitvorming. Een groot voordeel is dat je je als waarnemer niet druk hoeft te maken of de raad je wel wil voordragen voor herbenoeming.’

 

Crisissituatie

 

Een aparte rol is weggelegd voor de waarnemer in tijden van crisis. Of het nu een bestuurscrisis betreft of een ingrijpend incident.

 

Jan Mans stopte vorige week als waarnemer in Moerdijk waar hij de bestuurlijke communicatiecrisis moest managen na de brand bij ChemiePack. Mans droeg het stokje over aan de nieuwe Kroonbenoemde burgemeester Jac. Klijs. Bas Eenhoorn was in Alphen aan den Rijn een half jaar crisismanager. Hij deed dat zo goed dat hij, nadat de lokale politiek tot bedaren was gekomen, gevraagd werd om te blijven met het oog op de herindeling. Vervolgens oogstte Eenhoorn lof voor de aanpak na de dodelijke schietpartij in het Alphense winkelcentrum De Ridderhof.

 

Joan Leemhuis daarentegen is omstreden als waarnemend burgemeester in Schiedam. De bestuurscrisis in Schiedam is compleet nu alle wethouders hun biezen hebben gepakt nadat eerder burgemeester Verver (VVD) al was opgestapt. Over de benoeming van Leemhuis zijn vragen gesteld door twee fracties, SP en D66, in de Zuid-Hollandse Staten. Rust brengen is de belangrijkste opdracht voor de waarnemend burgemeester in bestuurlijke crisissituaties.

 

De Cloe: ‘Het moeilijke bij dit soort gemeenten is dat je als waarnemer geen extra instrumenten hebt. Ik heb geen specifieke bevoegdheden, ik heb alleen af en toe contact met de commissaris van de koningin. Ik moet het van gezag en eigen opereren hebben. Bij herindeling heb je als waarnemer te maken met verschil in opvattingen in de raad: voor of tegen herindeling. Daarover kun je een zakelijke discussie voeren, maar bij een bestuurscrisis heb je te maken met verziekte verhoudingen.

 

Er heerst vaak een afrekencultuur. In dat soort gevallen verdwijnt het algemeen belang het eerste in de prullenmand. Je kunt wel burgers van buiten de politiek erbij betrekken en die zeggen nogal gauw: laat ze een streep zetten onder het geruzie. De politiek zelf heeft juist het gevoel dat ze goed bezig zijn omdat ze in eigen kring worden bevestigd in hun optreden. Men jut elkaar op.’

 

‘Als waarnemer moet je vooral proberen verstandig te opereren en geen zout in de wonde te strooien. Men verwacht vaak ook nog wel wat van jou als waarnemer. De grote moeilijkheid is dat je de gemeenteraad tot het inzicht moet zien te krijgen dat die de cruciale rol bij het oplossen van de bestuurlijke problemen heeft.’

 

Als dat niet lukt, zou het meest logische zijn, vindt De Cloe, om tussentijdse verkiezingen uit te schrijven zodat de burger zijn oordeel over het gehakketak kan geven. ‘Maar sinds Atzo Nicolaï (VVD, tijdelijk minister van Binnenlandse Zaken in het derde kabinet-Balkenende, 2006-2007, red.) heb ik daar geen bewindspersoon meer over gehoord’, aldus De Cloe. Als extern deskundige voor de bestuurscrisis in Maasdriel adviseerde De Cloe samen met bestuurskundige Arno Korsten het benoemen van een bestuursschout, zeg maar een waarnemend burgemeester met ruimere bevoegdheden. Daarvan is het niet gekomen, zodat het enige wettelijk mogelijke alternatief - dat nog altijd als een zwaard van Damocles boven Maasdriel hangt - de benoeming van een regeringscommissaris is.

 

Wethouder gepasseerd

 

Een opvallend ontwikkeling die uit het onderzoek van Binnenlands Bestuur over de waarnemend burgemeester naar voren komt is het grote aantal gewone vacatures waar waarnemers worden benoemd. Er lijkt definitief afscheid genomen van de tijd dat tijdens de sollicitatieprocedure voor een Kroonbenoemde burgemeester de eerste wethouder als waarnemend burgemeester optreedt.

 

Lodewijk Asscher (PvdA) in Amsterdam was in 2010 een van de laatsten en weinigen die na het vertrek van de burgemeester in zijn stad en in afwachting van de keuze en benoeming van een opvolger tot waarnemer werd benoemd.

 

Dit kalenderjaar bijvoorbeeld werden er voor de duur van de zoektocht en tot de komst van een nieuwe Kroonbenoemde burgemeester waarnemers-van-buiten benoemd in Schiermonnikoog (Martin Zijlstra), Haaksbergen (Pieter van Veen), Hof van Twente (Jeroen Goudt), Oldenzaal (Leo Elffers), Ommen (Mariette Mittendorf), Heumen (Paulus Mengde), Woudenberg (Jan van Bergen), Renswoude (Wilke Dekker), Cromstrijen (Erik van Heijningen), Weert (Wim Dijkstra) en Echt-Susteren (Jos Hessels).

 

De conclusie is helder: een ervaren bestuurder-van-buiten die gemiddeld 6 tot 8 maanden als tussenpaus fungeert, heeft de voorkeur van de commissarissen boven de eerste wethouder als waarnemer.

 

De Friese commissaris Jorritsma: ‘Als een vacature 3 maanden of langer openstaat, kies ik sowieso voor het benoemen van een waarnemer. Ik vind het voor de continuïteit en de onafhankelijkheid van het bestuur belangrijk dat de positie van een waarnemer niet wordt vervuld door iemand met een politiek bestaande positie.’ Friesland heeft in twee gemeenten een sollicitatieprocedure lopen waar een waarnemer is benoemd: Schiermonnikoog en Súdwest Fryslân.

 

Oudere mannen

 

De opmars van de waarnemer-vanbuiten is in gang gezet door toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Hans Dijkstal (VVD) eind jaren 90. Het diende ook om oudere, ervaren, soms door herindeling overtollige burgemeesters en bestuurders kansen te bieden op de arbeidsmarkt voor burgemeesters.

 

De afgelopen jaren is een aantal waarnemers ook echt burgemeester geworden. Een paar voorbeelden: de voormalige Limburgse gedeputeerde Martin Eurlings (CDA) werd eerst waarnemer en daarna definitief benoemd in zijn woonplaats Valkenburg. Hans Jansen, weggestuurde CDA-wethouder in Tilburg, werd waarnemer in Oisterwijk en vervolgens ook definitief benoemd. Renate Westerlaken-Loos (CDA) werd eerst waarnemer in Lopik en solliciteerde vervolgens met succes naar de functie van Kroonbenoemde burgemeester in Lopik.

 

Buiten beeld

 

Westerlaken is een van de weinige vrouwen die vanuit het waarnemerschap ook Kroonbenoemde burgemeester werd. Wie de benoeming van de elf waarnemers in 2011 ter overbrugging van een sollicitatieprocedure de revue laat passeren, komt tot de opvallende constatering: de commissarissen van de koningin doen weinig met het onder het vorige kabinet afgesproken beleid om meer vrouwen en allochtonen ervaring op te laten doen als burgemeester.

 

Allochtone burgemeesterskandidaten zijn helemaal buiten beeld gebleven. De waarnemer is vooral een grijze, ervaren bestuurder (gedeputeerde of oud-burgemeester) op leeftijd, soms zelfs (Jan Mans in Moerdijk) ouder dan 70 jaar. De Surinaamse Joyce Sylvester - waarnemend burgemeester sinds 2009 van Naarden, dat wil fuseren - is daarom nog steeds een uitzondering in dat gezelschap van ervaren, bedaarde tussenpausen.

 

De Overijsselse commissaris van de Koningin Ank Bijleveld (CDA) bood weliswaar twee oud-wethouders (Jeroen Goudt, Enschede en Marriet Mittendorf, Eindhoven) de kans om te proeven aan het burgemeesterschap, maar deze CDA’ers zijn beiden al bijna 60 jaar. Je kunt dit moeilijk uitleggen als een stimulans voor jong talent, zoals het vorige kabinet dat bedoelde. Bijleveld was in het laatste kabinet Balkenende staatssecretaris van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties.

 

Hetzelfde geldt voor de benoeming tot waarnemer van Mary Looman- Struijs (PvdA, 57) in het Friese Skarsterlan, dat met Lemsterland en Gaasterlan-Sleat wil fuseren tot Friese Meren. Ook al grijpt de oud-wethouder van Midden-Drenthe de kans met jeugdig enthousiasme aan. Mary Looman-Struijs: ‘Ik zie het waarnemend burgemeesterschap vooral als leerschool. Je doet een geweldige ervaring op. Ik ben met mijn gezin hier ook gaan wonen, ook al is het maar voor 2 jaar. De mensen vroegen zich af waar dat allemaal voor zo’n korte periode voor nodig was. Maar ik wil hun burgemeester zijn. Ik voel mij enorm gewaardeerd en serieus genomen. Alsof ik gewoon de burgemeester ben.’ 

---

Top 10
De tien langst zittende waarnemend burgemeesters
1. Arie van Erk in Bergambacht sinds 1 september 2005
2. Aaltina Evenhuis-Meppelink in Vlist sinds 1 oktober 2005
3. Jan van Bergen in Woudenberg (Utr) sinds 1 januari 2007
4. Jan Heijkoop in Oostflakkee sinds 1 september 2007
5. Marinus Houtman in Nieuw-Lekkerland sinds 1 december 2007
6. Anja Latenstein in Rijnwoude sinds 7 april 2008
7. Trix van der Kluit in Nederlek sinds 14 maart 2008
8 Roel Augusteijn in Maasdonk sinds 15 september 2008
9. Marian Dekker in Zijpe (NH) sinds 1 februari 2009
10. Piet Zevenbergen in Middelharnis sinds 1 maart 2009
Bron: Binnenlands Bestuur/Henk Bouwmans, onderzoek Waarnemend burgemeesters 2011. 

---

De langst zittende gaat ‘tweede termijn’ in
Arie van Erk (Gemeentebelang) in Bergambacht is de langst zittende waarnemend burgemeester van het land. Hij maakte vorige week donderdag 6 jaar als waarnemer vol; bij een gewone burgemeester een moment om over herbenoeming te besluiten. ‘Een volle periode en ik moet zeggen dat het niet (meer) voelt als een waarnemerschap. Ik woon in Bergambacht en ik ben al jaren volledig in positie als burgemeester. De raad wil mij graag houden en zolang er geen uitspraak komt over herindeling ga ik met plezier mijn “tweede” ambtstermijn in’, aldus Van Erk. Hij hoopt dat de herindelingsknoop binnenkort wordt doorgehakt. Minister van Binnenlandse Zaken Donner (CDA) denkt al meer dan een half jaar na over samensmelting van de vijf gemeenten tot één nieuwe gemeente Krimpenerwaard. ‘Voor de rust in het gebied is het hoog tijd om een definitief ja of nee te horen inzake de fusie’, zegt de waarnemend burgemeester van Bergambacht, dat zich samen met Nederlek tegen deze herindeling verzet.  

---

Rijnwoude is recordhouder
Rijnwoude heeft de twijfelachtige eer de gemeente te zijn die het langst een waarnemer aan het hoofd heeft staan. De plattelandsgemeente in het Groene Hart kreeg 10 jaar geleden zijn eerste waarnemer: Jan Westra. Hij werd in 2004 opgevolgd door oud-VVD-Kamerlid Enric Hessing die vanwege een integriteitaffaire het veld moest ruimen. Vervolgens nam An Hommes de honneurs waar en sinds 2008 is Anja Latenstein- van Voorst tot Woldringh waarnemend burgemeester. ‘We komen in het Guiness Book of Records’, zegt D66-fractievoorzitter Bert Bosch.

 

Mogelijke opheffing was niet altijd het motief voor de waarnemend burgemeester. ‘In 2001 kregen we een waarnemer omdat onze burgemeester met ziekteverlof ging. In 2004 hadden we de discussie over de invoering van de direct gekozen burgemeester. Dus vonden we dat het niet handig was om een Kroonbenoemde burgemeester te zoeken.

 

Toen we na het afblazen van de direct gekozen burgemeester toch een Kroonbenoemde burgemeester wilden, zei commissaris Jan Franssen dat we moesten fuseren. Hij was niet te vermurwen. Misschien hadden we onze poot stijf moeten houden als fractievoorzitters maar dat hebben we niet gedaan. Dit voorjaar hebben we besloten om te fuseren.’ De fusie van Rijnwoude met Alphen aan den Rijn en Boskoop is gepland per 1 januari 2014. 

---

Top 3 blijvertjes
Rijnwoude vanaf 2001
Woudenberg vanaf 2004
Bergambacht vanaf 2005