'Transparantie creëert slechts schijnwereld’

In bijna 10 procent van alle Kamerstukken (om precies te zijn: 10.099) die tussen 1995 en 2010 verschenen, staat het woord ‘transparant’. Dat ontdekte Erna Scholtes, die onlangs promoveerde op Transparantie, icoon van een dolende overheid. Een eeuw lang viel het woord transparant slechts een enkele keer in het parlement. Voor het eerst in 1866, in het Verslag over de staat der Hooge, Middelbare en Lagere scholen, dat verhaalde over het verbod op het gebruik van ‘transparanten’ in het schrijfonderwijs. Pas in 1967 ontstond de overdrachtelijke betekenis, toen het ging over ‘fiscale transparantie’ vanwege belastingharmonisatie in de Europese Economische Gemeenschap. 

Aanvankelijk leidde het woord een tamelijk marginaal bestaan, maar vanaf de jaren negentig schoot het echt wortel. In het jaar 1995-1996 verscheen het al in 5 procent van alle Kamerstukken, in 2008-2009 maar liefst in 11 procent. Die enorme populariteit fascineerde Scholtes dermate, dat ze er vijf jaar onderzoek naar deed. Wat is de oorzaak?

‘Het is begonnen met de opkomst van supranationale organisaties na de Tweede Wereldoorlog’, verklaart Scholtes. ‘Economische en politieke ontwikkelingen ontstegen de democratische natiestaat. Maar de structuren die daarboven ontstonden, werden – en worden – als ondoorzichtig ervaren. Hetzelfde geldt overigens voor markten. In die ontwikkeling kreeg transparantie betekenis. Daar kwam in de jaren negentig de invloed van new public management overheen. De overheid ging sturen op output, dereguleren en meer overlaten aan de markt. Dat zijn enorme stimulansen geweest voor het fenomeen transparantie. De terugtredende overheid zette transparantie in als een soort achtervang: we gaan er weliswaar niet meer over, maar we weten precies wat er gebeurt.’

U hebt maar liefst zeven betekenissen met 36 varianten van transparantie ontdekt in de duizenden Kamerstukken die u bestudeerde. Waardoor is het zo uit de hand gelopen?

‘Juist omdat je er zo veel betekenissen aan kunt geven, is het een ideaal begrip. Iedereen associeert transparantie ook met iets positiefs. Je krijgt er geen moeilijke vragen over: iedereen voelt aan dat het iets goeds is. Voor politici is dat uitermate interessant. Wat ze bedoelen wanneer ze het woord transparantie in de mond nemen, laten ze nagenoeg altijd in het midden. Tegelijkertijd dichten ze transparantie ongelooflijke geneeskrachtige werking toe. Of het nu gaat over de kwaliteit van onderwijs, de kosten van de gezondheidszorg, de zelfredzaamheid van burgers, dienstverlening of het vertrouwen in de overheid – voor al die dingen werkt transparantie uitermate heilzaam. Juist omdat het zo’n ongedefinieerd, niet zelden zelfs verhullend begrip is, gebruiken politici het graag.’

Waarom noemt u de overheid dolend en is transparantie daar een icoon van?

‘Met dolend bedoel ik dat de overheid het moeilijk vindt om in het huidige tijdsgewricht haar rol te vinden en haar positie ten opzichte van de markt, de samenleving en de wereld te bepalen. De overheid is tastend op zoek naar haar eigen rol: regelgevend, initiërend, stimulerend of juist beperkend. Telkens moet ze de juiste toon, timing en inhoud zoeken. Dat is heel moeilijk. En dan is een concept als transparantie maar al te welkom als veronderstelde oplossing: gelukkig blijkt transparantie elke keer of de duvel ermee speelt de oplossing.’

Is de transparantie de afgelopen vijftien jaar toegenomen?

‘Dat hangt ervan af waar je naar kijkt. Het aantal uitingen van transparantie heeft een enorme vlucht genomen. Er zijn allerlei toezichtorganen gekomen. Overheden zijn zich steeds uitgebreider gaan verantwoorden over hun daden en er zijn vele websites die alleen bestaan bij de gratie van de wens tot transparantie. Maar of daarmee de intenties van transparantie ook tot leven zijn gewekt, is moeilijker te beantwoorden.

Ik denk dat transparantie niet zelden tot het tegendeel heeft geleid van wat werd beoogd. Het publiek maken van topinkomens heeft geleid tot woede en wantrouwen bij de bevolking. De enorme hoeveelheid informatie waarover mensen kunnen beschikken, vertroebelt eerder het beeld van wat de overheid doet dan dat het verheldert.’

Het was vorige week woensdag in de Tweede Kamer ‘Verantwoordingsdag’. Politici wilden meer transparantie. Maar het lijkt niemand te interesseren.

‘Daar zie je inderdaad op wonderlijke wijze de ambiguïteit van transparantie. Eerst roepen politici om het hardst dat er meer transparantie moet komen. Dat doen ze om het volk te laten weten dat het land bij hen in goede handen is, dat ze alles in de gaten houden. Maar als ze dan de pakken papier zien die bij die verantwoording horen, roepen ze: maar je denkt toch niet dat we dat allemaal gaan lezen? Met als gevolg dat ze zich beperken tot een krent uit de pap waarop ze kunnen scoren.

Een klein stukje informatie, waarover ze vroeger niet beschikten en wat ook niet zo verschrikkelijk relevant is, maar wat het politiek goed doet. Op die manier beneemt deze vorm van transparantie dus het zicht op het grotere geheel.’

Heeft transparantie binnen de overheid een schijnwerkelijkheid gecreëerd?

‘Ja. De redenering is dat je openbaar gaat maken wat tot dusverre onbekend was, omdat iedereen moet weten hoe het precies zit. Maar het lastige is dat transparant maken in zichzelf betekent dat je iets moet construeren. Namelijk product- en programmabegrotingen, kengetallen etc. Het is niet zoals bij een standbeeld een kwestie van een doek eraf trekken en daarna heb je de feiten onthuld zoals ze werkelijk zijn. Met informatie is dat nooit zo. Informatie is altijd het resultaat van bewerkingen en selectie. Dat wat als transparante informatie wordt gepresenteerd, is dus niet meer dan een gecreëerde werkelijkheid. Het zou erg fijn zijn als iedereen zich daar bewust van werd.’

Hoelang gaat transparantie nog mee?

‘Na de verdediging van mijn proefschrift zeiden politici en ambtenaren: mooi is dat, nu kunnen we transparantie niet meer gebruiken, dit is de ondergang van een buitengewoon handig woord. Ik heb dit onderzoek niet gedaan om transparantie uit het woordenboek te verdrijven, zoals Youp van ‘t Hek het biermerk Buckler ten gronde richtte.

Toen ik vijf jaar geleden begon te tellen, zag ik tot mijn schrik dat het gebruik terugliep. Ik dacht: ik moet snel zijn, anders heb ik straks een oudbakken onderwerp te pakken. Maar gelukkig kwam daar in 2008 de kredietcrisis overheen. Die heeft gezorgd voor een geweldige revival van transparantie. Maar ik moet nog zien of het over een paar jaar nog steeds zo populair is. Volgens mij begint het uitgewerkt te raken.’

Wat dan?

‘Een half jaar geleden dacht ik nog dat ‘solidariteit’ in de vergetelheid was geraakt, maar opeens is het terug. Te pas en te onpas. In discussies over pensioenen, Europa, ontwikkelingshulp, marktwerking, de tweedeling in de samenleving, noem maar op. Volgens mij zit ‘solidariteit’ eraan te komen.’

Dr. H.H.M. (Erna) Scholtes, Transparantie, icoon van een dolende overheid’; uitgeverij Boom|Lemma, april 2012; ISBN 978-90-5931-826-7