Onze omgevingswet

Over meepraten en meebeslissen

Nergens is de inbreng van de burger zo noodzakelijk als bij de inrichting van de openbare ruimte. De Omgevingswet biedt inwoners, bedrijven en andere belanghebbenden gelegenheid om mee te denken en mee te beslissen over de ruimtelijke planning. Maar de Omgevingswet levert geen vast protocol over de rol van burger of bedrijf. Het wordt aan gemeenten zelf overgelaten om samen met de burger vorm te geven aan participatie. De veranderende samenleving vraagt immers om een nieuwe rolverdeling tussen overheid, inwoners en bedrijven.

Gelijkwaardige partners

Inwoners en bedrijven willen steeds meer in het voortraject van de besluitvorming over ruimtelijke invulling van de omgeving betrokken worden, als gelijkwaardige partners. Bij ontwikkeling van de fysieke leefomgeving wordt zo vooraf draagvlak gecreëerd, er wordt over en weer gewerkt vanuit vertrouwen. Participatie is daarom een kernbegrip in de Omgevingswet. Maar hoe kun je als gemeente met succes initiatieven vanuit de samenleving faciliteren? En welke rol spelen de ruimere kaders van de Omgevingswet daarbij?

Daarover gaat op 13 december de vierde bijeenkomst van de estafette Vernieuwing Lokaal Bestuur van het ministerie van Binnenlandse Zaken, het Nederlands Gesprek Centrum en Binnenlands Bestuur. Eerdere bijeenkomsten in het kader van deze estafette gingen over participatie in sociaal beleid (Leeuwarden), de energietransitie (Amersfoort) en leefbaarheid en sociale veiligheid (Rotterdam). Op de vierde bijeenkomst – over de Omgevingswet – komen in het gemeentehuis van Haarlem bijna honderd ambtenaren, geïnteresseerde inwoners en professionals bijeen voor informatie en levendige gesprekken, over waar ze tegenaan lopen als participatie volgens de Omgevingswet werkelijk handen en voeten krijgt.

Wie bereik je?

De bijeenkomst wordt geopend met een prikkelende introductie door Marc Hanou, sectorhoofd bij het Planbureau voor de Leefomgeving. Hanou is expert in verandermanagement en weet alles over de aansturing van professionals bij veranderingen. Hij is vol lof over hoe participatie van burgers en bedrijven is geregeld in de Omgevingswet en de invulling van de talloze wetsartikelen die over participatie gaan. Betekent dit ook dat de Omgevingswet een goed vehikel is voor een mooie verstandhouding tussen burger en overheid? Nee, is het korte antwoord. Want participatie is gewoon moeilijk, en je moet als overheid altijd bereid zijn om te blijven leren.

Hanou confronteert de honderd deelnemers aan de bijeenkomst direct met prangende vragen om dit duidelijk te maken. Hoeveel van u hebben een niet-westerse achtergrond? Slechts één persoon steekt de vinger op. ‘Dat is al een behoorlijke ondervertegenwoordiging van 20 procent van de mensen in Nederland.’ En wie heeft een opleiding die lager is dan hbo? Eén andere vinger gaat omhoog. ‘Mooi. Dit betekent dat 70 procent van de Nederlanders vandaag dus niet meepraat’, reageert Hanou.

Hij laat de bezoekers zo ervaren dat bij participatietrajecten niet altijd iedereen aanwezig is. ‘Deze zaal zit nu vol met echt betrokken mensen. Maar je moet je altijd afvragen: wie bereik je met participatie en wat is de waarde van participatie als je kijkt naar de mensen die je bereikt? Kun je het goed doen als overheid? Nee, nooit helemaal. Maar je kunt wel proberen  het zo goed mogelijk te doen. Mensen bij besluitvorming betrekken, en ze daadwerkelijk iets laten zeggen. Niet manipuleren met oplossingen die vooraf zijn bedacht, maar werkelijk luisteren. Als je participatie van burgers wilt bevorderen, blijf vooral weg van de oplossingen. Zet de opgave centraal, oplossingen komen later wel.’

Acht workshops

Na de hartstochtelijke, waarschuwende woorden van Marc Hanou gaan alle deelnemers aan het werk. Iedereen kan kiezen voor deelname aan verschillende workshops, met acht voorbeeldprojecten rondom participatie. Zo loopt de gemeente Delft voorop met een participatietraject óver de participatie. Een gesprek over het gesprek. Hoe willen de Delftenaren participeren? ‘We zijn volop aan het experimenteren en willen bewoners en bedrijven vanaf het begin serieus nemen, anders werkt het niet’, vertelt Delfts projectleider Natasha Viering.

Uit onderzoek blijkt dat 80 procent van de Delftenaren wil meepraten over ontwikkelingen in de eigen wijk. En 60 procent van hen is bereid daar tijd of geld in te investeren. Maar bewoners laten meepraten over hoe ze willen meepraten, blijkt al niet makkelijk. ‘We hebben veel commentaar gehad’, vertelt Viering. ‘We zouden geen visie hebben en te weinig met oplossingen voor goede participatie komen.’

In Den Haag organiseert de gemeente in verschillende wijken omgevingswandelingen voor bewoners. Doel is dat bewoners aangeven wat voor hen belangrijke waarden in hun buurt zijn. Deze waarden worden dan mede de basis van waaruit de Omgevingswet wordt toegepast. Projectleider Alfons Finkers legt uit: ‘We beginnen in Den Haag bewust bij de waarden, niet bij de opgave die er ligt. Wat bezielt je? Waar krijg je een glimlach van? De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om zo met bewoners naar de omgeving te kijken.’ Het heeft in elk geval al opgeleverd dat bewoners anders keken naar de inrichting van een parkje dan de gemeente. Het parkje is nu naar de smaak van de bewoners ingericht en wordt veel intensiever gebruikt dan voorheen.

Oefenrechtbank

Ondertussen blijken juristen zich via een unieke spelvorm ook voor te bereiden op de Omgevingswet. Zij voelen al aankomen dat er veel bezwaren over participatietrajecten van gemeenten zullen komen, juist omdat burgerparticipatie zo duidelijk als eis wordt genoemd in de Omgevingswet. Wat worden dan de juridische toetsen? Een heuse oefenrechtbank met een rechter van de Raad van State en twee advocaten is aan de slag gegaan met een casus uit de gemeente Wierden. Met als centrale vraag: wanneer is participatie eigenlijk goed genoeg?

Het wordt niet makkelijk voor gemeenten, vertellen workshopleiders Eduard Ravenhorst en Eef Spronck. In Wierden bleek het proces niet op orde, ook al hadden 1100 inwoners meegepraat over de komst van windmolens. Maar de gemeente kon niet aantonen wie er allemaal had geparticipeerd in het traject, en vervolgens kregen vijf mensen gelijk van de oefenrechtbank. Zij hadden bezwaar gemaakt tegen zowel het proces als tegen het feit dat hun belangen niet financieel werden gecompenseerd. Het hele omgevingsproces moest daarom opnieuw van de ‘rechter’. Participeren is niet makkelijk en goed doe je het nooit, introductiespreker Marc Hanou had iedereen vooraf al gewaarschuwd.

Bollenkwekers praten mee in Castricum

Hoe houd je als gemeente bij de ideeën- en planvorming rekening met de rechten en visie van direct belanghebbenden, met name grondeigenaren? Over die vraag buigen de deelnemers aan de workshop over Zanderij Castricum zich. In Zanderij is sprake van een geleidelijke omvorming van bollengrond naar natuur. Bij dat proces moet gekeken worden in hoeverre het algemeen en het individueel belang elkaar versterken of tegenspreken.

Het is zeker geen kwestie van even de planologische kaart anders intekenen, vertelt Castricums gemeentelijk projectleider Hans Olsthoorn. Het gebied dat moet worden omgevormd bestaat helemaal uit particuliere kavels, allemaal van bollenboeren. Probleem is dat een deel van hen wil stoppen met werkzaamheden. Als er planmatig niets gebeurt, zal het gebied uiteindelijk verrommelen. Natuurontwikkeling kan iets moois van het gebied maken, besloot de gemeenteraad daarom.

Meteen meldde zich Landal GreenParks, de recreatiereus wilde wel vakantiewoningen in de toekomstige natuur bouwen. Dit leidde tot hevige discussies in gemeenteraad en lokale samenleving. Tot één bollenboer daar genoeg van had, hij was tegen een recreatiepark en kocht strategisch een stuk toekomstige Landal-grond op. Meteen verstomden alle discussies, GreenParks was vergeten ook daadwerkelijk een grondpositie in te nemen.

Daarop organiseerde Hans Oltshoorn een kennismakingsbijeenkomst met huiseigenaren in het gebied, maatschappelijke organisaties, duinbeheerder PWN, provincie en gemeente. Daar werd gevraagd wie er in een kerngroep wilde, om mee te denken over de natuurontwikkeling van De Zanderij. De kerngroep ging aan het werk en de gemeenteraad stemde zelfs voor een hoofdlijnenkadernotitie die inhoudelijk grotendeels uit de koker van de kerngroep kwam.

‘Maar opeens ontstond toch wrijving’, vertelt Oltshoorn. ‘Grondeigenaren die vanwege hun drukke werk niet altijd op onze bijeenkomsten kwamen, voelden zich te weinig gehoord en begonnen tegen te stribbelen. Eentje kwam zelfs met een eigen woningbouwplan waarmee hij wilde cashen.’ Daarop legde Oltshoorn het hele proces tijdelijk stil en begon opnieuw gesprekken met de eigenaren. Het was duidelijk dat die meer invloed moesten krijgen op het uiteindelijk resultaat, wat wel uitdrukkelijk beperkt moest blijven tot natuurontwikkeling. Want dat had de gemeenteraad al vastgelegd.

Als gemeenteraad moet je vanaf het begin duidelijk het speelveld aangeven, benadrukt Oltshoorn, anders vliegen de voorstellen alle kanten op. Tegelijkertijd moet je niemand in het gebied dwingen mee te gaan met voorstellen. Zo werd een bollenboer boos, omdat er ‘opeens’ een natuurpad over zijn grond was getekend. Een andere wilde gewoon blijven werken in het gebied en weer een ander droomde ervan om in de toekomstige natuur een heus landgoed te creëren. ‘Ik laat mensen zelf met oplossingen komen en praat met de direct betrokkenen vooral op gebiedsniveau, niet op kavelniveau. Zo voorkom je schimmige discussies’, besluit Oltshoorn.

Zuidas, Haarlem en Ten Boer

De workshops op de estafettebijeenkomst zijn enorm gevarieerd. Communitymanager Kim van Amersfoort probeert op de Amsterdamse Zuidas bewoners die normaal minder een stem hebben te betrekken bij beleidsprocessen. Zij is op zoek naar ‘de stille meerderheid’, via de app Letsopp. In de app kunnen mensen hun mening geven over de indeling van drie kleine openbare ruimtes in het gebied. De aandacht van bewoners is getrokken door eerst letterlijk grote vraagtekens te zetten in de drie gebieden. Daarna werden brieven naar bewoners verstuurd en ontstond veel lokale media-aandacht.

De Amsterdamse app is zo gemaakt dat het niet vooral de bozige veelschrijvers zijn die worden gehoord. Ieders stem weegt even zwaar. ‘Het is een dialoogmethode’, vertelt Van Amersfoort. ‘Wij vragen wat aan bewoners, de bewoners antwoorden en wij reageren daar weer op. We laten ook weten wat we daadwerkelijk doen.’ Wel is haar ervaring dat je bij bewonersparticipatie de medewerkers van de gemeente ook moet meekrijgen. Anders gebeurt er niet veel. ‘Interne collega’s kun je inzetten als experts, die gewoon meepraten in de app. Intern draagvlak is even belangrijk als extern draagvlak.’

In het Haarlemse Ramplaankwartier wilden bewoners graag en speeltuin opzetten. Ze organiseerden zelf een bijeenkomst waar iedereen zijn wensen kenbaar kon maken. Het lijkt een eenvoudige casus, maar de gemeente had de speeltuin ‘niet geprogrammeerd’. Dan heb je als bewoners een probleem. Geen geld, geen speeltuin. De gemeente stelde een ambtenaar aan die met de bewoners het participatieproces begeleidt. En op zoek gaat naar financiële mogelijkheden voor de realisatie van de speeltuin.

In Ten Boer gebeurt precies het omgekeerde. Hier vraagt juist de gemeente aan bewoners om ideeën voor invulling van een braakliggend terrein. Dit leidde zelfs tot de oprichting van een coöperatie, die het terrein van veertig hectare voor twintig jaar mag gebruiken van de gemeente. Het terrein is nu experimenteergebied voor bewoners en andere initiatiefnemers, met ruimte voor tiny houses, alternatieve energie en natuurbeheer. De coöperatie houdt eerst een ballotage bij nieuwe initiatieven, waarna een ‘reflectieteam’ van gemeentelijke en provinciale ambtenaren beoordeelt of het initiatief ook binnen de regels voor de verschillende kavels past.

Burgerinitiatief GOUDasfalt

Een indringend voorbeeld van waar burgers tegenaan lopen als zij zelf initiatieven nemen voor de invulling van openbare ruimte is te vinden in Gouda. Sinds juli 2016 is de stichting GOUDasfalt huurder van een terrein van een voormalige asfaltfabriek, pal tegenover het centrum van Gouda, aan de overkant van de Hollandsche IJssel. GOUDasfalt ontwikkelt en exploiteert hier een plek waar mensen kunnen werken, verblijven en recreëren en waar maatschappelijke initiatieven volop ruimte krijgen. Het is een echt burgerinitiatief van honderden inwoners.

Na veel lobbywerk vanuit de samenleving, enige wentijd voor de gemeente en een ‘omdenkproces’ steunen gemeente en politiek het initiatief van harte. ‘Via postcodes van onze deelnemers konden we aantonen dat we geen “grachtengordelproject” waren, maar dat we steun hebben in heel Gouda’, vertelt een van de initiatiefnemers, Peterpaul Kloosterman. De initiatiefgroep krijgt meteen een ambtelijk projectleider voor begeleiding. Er vinden op het terrein nu onder andere evenementen plaats die op andere plekken in Gouda niet kunnen. Een dancefestival, een foodtruck-evenement, circusvoorstellingen. Via crowdfunding is zelfs een vaarpont met vrijwillige stuurlui gerealiseerd.

Toch heeft GOUDasfalt het niet makkelijk. Vooral enkele direct omwonenden hebben last van de nieuwe activiteiten en laten dat weten ook. Sommigen hebben bezwaar aangetekend tegen gemeentelijke ontheffingsvergunningen en aangekondigd dat ze tot aan de Raad van State zullen doorprocederen. Dat komt allemaal op het bordje van GOUDasfalt terecht, dat van de gemeente de opdracht heeft gekregen ook met tegenstanders te spreken voor het creëren van draagvlak.

Op deze manier participatie verplicht bij burgers neerleggen, werkt niet echt, ervaart GOUDasfalt. Initiatiefneemster Maud Roukens: ‘Tegenstanders bereiken we niet. Als we bijeenkomsten beleggen, komen daar vooral enthousiaste voorstanders op af. Hoe bereiken we de tegenstanders en bij wie moeten bezwaarmakers eigenlijk klagen? Bij ons, bij de gemeente? We zijn een stichting van de inwoners van Gouda, en hebben het gevoel dat door het participatieproces bewoners nu tegenover bewoners staan.’

Adviezen uit de workshops

Alle workshops zijn afgelopen, de deelnemers komen weer centraal bijeen om overkoepelende leer- en aandachtspunten te formuleren:

- Verplicht een groep bewoners niet om zelf een participatieproces te organiseren. De Omgevingswet lijkt de verantwoordelijkheid voor het participatieproces neer te leggen bij bewoners/initiatiefnemers. Ga daar als gemeente niet dwingend mee om. Het principe zou moeten zijn: iedereen doet waar hij/zij goed in is. Bewoners zijn geen participatieprofessionals.

- Bied burgerinitiatieven ambtelijke ondersteuning. Zorg in elk geval voor een contactambtenaar, zodat mensen niet van het kastje naar de muur worden gestuurd.

- Bied vanuit de gemeente goede ondersteuning bij het organiseren van een participatieproces. Dat betekent niet dat je het bij voorbaat overneemt van bewoners/initiatiefnemers, maar ook zeker niet dat je het helemaal loslaat. Kies voor een actieve ondersteunende rol. Pas het proces aan als zaken niet werken.

- Leg verbindingen, zowel intern als extern. Neem politiek, gemeenteraad en ambtenaren stap voor stap mee. Maak de ambtelijke organisatie participatieproof. Participatie is niet een zaak van één of twee ambtenaren, maar van de héle organisatie. Laat inhoudelijk deskundige ambtenaren actief meepraten met de inwoners.

- Denk na vanuit het perspectief van de mensen die je mee wilt laten doen. Zet de opgave centraal, niet de oplossingen. Zoek mensen daadwerkelijk op. Organiseer wandelingen, bezoek markten, kantines, sportvelden. Leg daar contacten en leg professioneel nadruk op empathie en het mens-zijn. Niet alleen de algemene omgevingsvisie telt, ook het kleine: het bankje, het loopje, de speeltuin.

- Iedere mening telt en iedereen is gelijk, maar heb toch aandacht voor mensen met een bijzondere positie in het gebied, zoals direct omwonenden en eigenaren.

- Maak bij burgerinitiatieven gezamenlijk een afwegingskader, bijvoorbeeld als het gaat om de eisen voor vergunningen. Probeer steeds gezamenlijk (ook met tegenstanders) het afgelopen jaar te evalueren. Kijk gezamenlijk wat je meeneemt naar het volgend jaar.

- Leer van elkaar, leer van andere gemeenten, leer van andere burgerinitiatieven.