Te vroeg voor de federatie

Brabantse bestuurlijke noviteit lijkt te sneven

De vier Kempengemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-de Mierden zijn al een aantal jaren in gesprek over hun bestuurlijke toekomst. Mede op last van de provincie Brabant. Samenwerken doen de gemeenten al op tal van terreinen, onder meer in de Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking Kempen (GRSK). Die was nodig aan een evaluatie en herijking toe. Maar er speelde nog meer waardoor bij de Bladelse gemeentesecretaris Ed Mol het idee van een federatie opborrelde.

‘De GRSK bestaat nu zo’n tien jaar en begon met een gemeenschappelijke sociale dienst en ict’, zegt Mol. ‘Daar is personeel en organisatie bijgekomen, vergunningverlening, toezicht en handhaving en de decentralisaties in het sociaal domein.’ Het takenpakket groeide enorm. En dus kwam de vraag: hoe nu verder in de regio? Ook omdat er onvrede was over het gebrek aan democratische legitimatie en de stroperigheid bij besluitvorming in de GRSK; een probleem waarmee veel regio’s kampen. Tel daarbij op het gegroeide takenpakket van raadsleden – mede vanwege de decentralisaties in het sociale domein – en daarmee de werkdruk, en het to-do-lijstje voor de Kempengemeenten was aardig gevuld. Dan lag er ook nog de opdracht van de provincie om als gemeenten een toekomstvisie op te stellen en die te vertalen naar een (andere) organisatorische of bestuurlijke inrichting. Experimenten waren daarbij welkom.

‘Al die vraagstukken lagen op tafel. Toen was mijn gedachte: als we nu een federatie gaan vormen met een aparte, rechtstreeks gekozen federatieraad en een apart college’, aldus Mol. ‘Raad en college zouden dan verantwoordelijk worden voor beleid en uitvoering over een aantal grote taken, die van de afzonderlijke gemeenten naar de federatie zouden worden overgeheveld. Een aanzienlijk kleiner takenpakket zou dan bij de afzonderlijke raden en colleges blijven.’

Wel te porren
Bladel had nog geen duidelijk omschreven takenpakket voor de federatie voor ogen. Dat zou moeten worden besloten door de deelnemende gemeenten. Het Bladelse college stelde vorig jaar in een notitie aan de raad wel dat gedacht kon worden aan economie, wegenonderhoud, veiligheid, afvalinzameling en recreatie en toerisme, plus de taken die al bij de GRSK waren belegd. ‘Kandidaat-raadsleden kunnen kiezen voor welke raad ze zich willen inzetten. Het raadslid dat dichter bij de bevolking wil staan, gaat voor de raad in de gemeente. Kandidaten die affiniteit hebben met meer abstracte, technische thema’s, kunnen zich verkiesbaar stellen voor de federatieraad’, aldus Mol. Daarmee zou in zijn ogen de werkdruk van raadsleden aanzienlijk worden verlicht, de democratische legitimiteit in beide raden zijn geborgd én de regio robuust genoeg zijn om huidige en toekomstige opgaven goed en gezamenlijk te kunnen oppakken. Raden tevreden, colleges tevreden, provincie tevreden.

De provincie was inderdaad wel te porren voor het idee. Nadat een onafhankelijk procesbegeleider vanuit de provincie een rondje langs de Kempengemeenten had gemaakt, adviseerde hij in zijn rapportage Sterk merk, sterk bestuur! van februari aan Gedeputeerde Staten (GS) nader onderzoek te doen naar het federatiemodel. ‘Het gedachtegoed van de Federatiegemeente komt op het aspect van de democratisch gelegitimeerde doorzettingskracht op regionaal niveau aanzienlijk tegemoet aan de wens tot het vormen van een ‘sterk bestuur’ op Kempenniveau. Dit in combinatie met het behoud van de nabijheid van bestuur tot de inwoners en ondernemers in de kernen, maakt de federatiegedachte ‘een aantrekkelijk concept’, aldus het rapport.

Maar, zo tekende de procesbegeleider in zijn rapport aan, ‘het federatiemodel kent nog vele vraagtekens, onder meer in termen van (juridische) haalbaarheid, takenpakket, vrijwilligheid van deelnemers en (bestuurlijke) bevoegdheden op regionaal en lokaal niveau.’ GS namen het advies over en gelastten een kort en bondig onderzoek naar de voetangels, klemmen en potentie ervan, afgezet tegen herindeling.

‘Deze studie stelt u in staat om als betrokken gemeenten een afweging te maken tussen enerzijds de vorming van een federatiegemeente met als deelnemers de gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-De Mierden en anderzijds een bestuurlijke fusie van de gemeenten Bladel, Eersel en Reusel-De Mierden’, schreven GS eind februari aan de colleges van de vijf gemeenten. De gemeenten moeten voor 1 oktober aan GS laten weten voor welke van de twee opties zij kiezen.

Aangenaam verrast
Mol was aangenaam verrast. ‘Het idee was door mij opgeschreven en ik had er serieus over nagedacht. In sommige Duitse deelstaten bestaan er Samtgemeinde, waarbij er sprake is van splitsing tussen twee besturen. Zo’n oplossing zou mogelijk ook voor ons kunnen werken. De kans dat het idee wordt overgenomen, acht jezelf echter toch niet zo groot. Vervolgens ging het college en de raad hier achter het idee staan en toen werd het plotseling een item. Het werd alleen maar leuker toen de procesbegeleider van de provincie tot de conclusie kwam dat het een interessante gedachte was die nader moest worden uitgezocht.’ En het werd nóg leuker toen GS de opdracht gaven tot nader onderzoek.

Medio mei zag het rapport Federatie en herindeling gewogen het daglicht. Daarin worden structuur en takenpakket van de federatie in kaart gebracht (zie kader) en ook de hobbels die moeten worden genomen. Zoals de wetgeving, die nu geen ruimte laat voor een federatie, en daarin met name de discussie over de vierde bestuurslaag. Daarvan is volgens Mol geen sprake.

‘We hebben het altijd over gemeente, provincie en rijk en dan verandert er in mijn ogen niets. Een federatie is gewoon gemeenteniveau en dat blijft het ook. Je kiest alleen niet één gemeenteraad, maar twee. Je verdeelt het werk over die gemeente raden, maar je verandert niets in de hoeveelheid lagen.’ Het is de vraag hoe minister Ollongren van Binnenlandse Zaken daar tegenaan kijkt, zo tekenen Ad de Kroon (procesbegeleider) in Rob de Greef (deskundige op het gebied van staats- en bestuursrecht) in hun rapport aan. Mogelijk zou ze wel in zijn voor een experiment. ‘Mocht het experiment succesvol blijken, dan kan het permanent in de Wet gemeenschappelijke regelingen als mogelijkheid worden verankerd.’

Ollongren schiet het plan niet op voorhand af, maar stelt in een reactie dat het ‘nu nog niet aan de orde is om daar vanuit Binnenlandse Zaken een oordeel over te vellen’. Ze erkent dat gemeenten in toenemende mate behoefte hebben aan ‘meer ruimte bij hun zoektocht naar manieren om enerzijds op te kunnen schalen en anderzijds kleinschaligheid te behouden. Zo zal de Wet gemeenschappelijke regelingen in de toekomst meer ruimte bieden voor lokaal maatwerk bij samenwerkingsverbanden’, zo laat de minister via haar woordvoerder weten. ‘Het is goed om te zien dat de gemeenten in de Kempen actief en creatief nadenken over hun bestuurlijke toekomst.’

De colleges van vier gemeenten zeggen echter op voorhand nee tegen de federatie, ook ‘bedenker’ Bladel, zo blijkt uit de op elkaar afgestemde raadsvoorstellen. Het lijkt er op dat de gemeenten last hebben van koudwatervrees, en geen gedegen inhoudelijke afweging hebben gemaakt. De vier gaan er op voorhand vanuit dat de minister geen toestemming zal geven voor een federatie, omdat zij tegen rechtstreekse verkiezingen is van een algemeen bestuur van een openbaar lichaam (zoals een gemeenschappelijke regeling). De verwachting is dat Ollongren de federatie als vierde bestuurslaag zal beschouwen.

Daarnaast vindt Bladel de federatie in het model van De Kroon en De Greef zwaar opgetuigd. Er blijft wel erg weinig voor de afzonderlijke gemeenten over, aldus Mol. Reusel-De Mierden ziet een federatie niet zitten: het is in ons land geen beproefd model, staat haaks op de ontwikkelingen het aantal bestuurslagen te verminderen en het streven om gemeenten als eerste overheid te zien zou met zo’n model teniet worden gedaan. Eersel en Bergeijk geven aan dat het experiment van een federatie als nieuwe bestuursvorm alleen haalbaar is ‘als alle deelnemers erachter staan en erin geloven’ en er toestemming van de regering voor is. De vier colleges opteren nu voor versterking en mogelijk uitbreiding van de samenwerking als Kempengemeenten, uitmondend in een gezamenlijke strategische agenda.

Serieuze afweging
Het is de vraag wat GS gaan doen nu de Kempengemeenten de twee opties hebben verworpen. Nemen zij de regie over? ‘Het is nu nog te vroeg om dat te zeggen. Eerst maken de colleges van B en W van de Kempengemeenten hun formele keuzes gebaseerd op inhoudelijk afgestemde raadsvoorstellen’, zo laat een provinciewoordvoerder weten. Stel dat GS het heft in eigen handen nemen; kiezen ze dan voor de vorming van een federatie of kiezen ze voor herindeling? GS vinden dat opties die door gemeenten worden ingebracht om hun bestuurskracht te vergroten een serieuze afweging verdienen. Die afweging is, zo vinden zij, nu eerst aan de raden. En bij een keuze voor een federatiemodel moeten ook de opvattingen van Binnenlandse Zaken worden betrokken.

De raden van de vier gemeenten nemen in september een besluit. Daarna is de provincie aan zet. Als de provincie vanwege het ontbreken van draagvlak in de Kempen de federatiegedachte laat varen, is de kans op een bestuurlijke noviteit van de baan. Maar, zo stelt Mol, ‘collega’s uit andere regio’s hebben interesse getoond. De vraagstukken spelen natuurlijk op veel plaatsen. Het zou leuk zijn als het ergens anders van de grond komt.’

De federatie
De federatie (volgens De Greef en De Kroon) is een openbaar lichaam en bestaat uit een vertegenwoordigend orgaan (algemeen bestuur), een dagelijks bestuur en een voorzitter. Het algemeen bestuur bestaat (voor de vier Kempengemeenten) uit 35 leden die rechtstreeks worden gekozen. Een lid van de federatieraad mag geen wethouder, burgemeester of ambtenaar van een van de federatiegemeenten zijn. Het dagelijks bestuur wordt door het algemeen bestuur benoemd en bestaat (inclusief de voorzitter) uit maximaal 7 leden. De dagelijkse bestuurders mogen geen lid van het algemeen bestuur zijn, en ook geen wethouder, burgemeester of ambtenaar bij een van de gemeenten. De voorzitter van de federatie is ook voorzitter van het algemeen bestuur, en tevens voorzitter en lid van het dagelijks bestuur.

Het algemeen en dagelijks bestuur van de federatie hebben alleen die bevoegdheden die door de gemeenten aan de federatie zijn overgedragen. De afzonderlijke gemeentebesturen bezitten die bevoegdheden dan niet langer. Het federatiebestuur zou in ieder geval bevoegdheden moeten beschikken op economische zaken (arbeidsmarkt; toerisme); sociaal domein (Participatiewet; Wet sociale werkvoorziening); volksgezondheid en welzijn (Wmo 2015, Jeugdwet, aansturing GGD); verkeer en vervoer (bovenlokaal); ruimtelijke ordening, volkshuisvesting (Wro/structuurvisie5, Woningwet, Huisvestingswet); (Toekomstige) Omgevingswet (Omgevingsplan én omgevingsvisie). De ambtelijke organisatie van de federatie krijgt een deel van de (beleids)mensen van de betrokken gemeenten. De federatie heeft zijn eigen secretaris (directeur) en ter ondersteuning van het algemeen bestuur is er een eigen griffier.