Schrik voor de dwangsom

Gemeenten, provincies en andere overheden kunnen niet beweren dat ze hem niet hebben zien aankomen. Het initiatiefwetsvoorstel voor de dwangsom - van de toenmalige Tweede Kamerleden Aleid Wolfsen (PvdA) en Ruud Luchtenveld (VVD) - dateert al van 2006.

 

Eind 2007 heeft de Eerste Kamer de Wet dwangsom goedgekeurd. Onder één voorwaarde. Er moest eerst een schouw worden gehouden. Alle termijnen werden daarbij tegen het licht gehouden om te zien of ze wel haalbaar zouden zijn. De schouw heeft ertoe geleid dat de overheid iets meer tijd krijgt om te beslisssen. Maar de kern blijft dat de overheid betaalt bij overschrijding van beslistermijnen. Als een burger bij overschrijding een ‘ingebrekestelling’ indient, loopt de boete voor de gemeente of ander bestuursorgaan snel op (zie kader).

 

Meevaller

 

Wijk bij Duurstede werkt al vanaf 2007 met een eigen verordening ‘Dwangsom bij niet tijdig beslissen’. Net als Leiden, Amersfoort, Zwolle, Nieuwegein en nog een aantal gemeenten heeft de stad een verordening ingevoerd die is gebaseerd op een model ontwikkeld door de Socialistische Partij. Wijk bij Duurstede keert volgens de verordening aan de aanvrager een dwangsom twintig euro per dag voor elke dag dat de gemeente in gebreke blijft. De dwangsom kan daar oplopen tot duizend euro.

 

Joop Muilerman heeft de verordening van begin af aan begeleid. ‘Vooraf hebben we geschat hoeveel ingebrekestellingen we konden verwachten. We kwamen uit op tussen de dertig en veertig. Maar het is reuze meegevallen. Het eerste half jaar kwamen er maar één of twee.’ Het is niet helemaal duidelijk of dat geringe aantal kwam door gebrek aan bekendheid. Mogelijk was de schatting wat al te somber. Muilerman: ‘In heel 2007 kregen we er vijf en voor het afgelopen halfjaar zitten we al op vijf. Er zit dus wel een stijgende lijn in.’

 

Muilerman denkt dat er nog een andere reden is waarom er niet zoveel claims zijn binnengekomen. De lancering van de dwangsom heeft ervoor gezorgd dat binnen de organisatie alerter wordt omgesprongen met termijnen. ‘We hebben er bovenop gezeten’, zegt Muilerman. En de schrik zit er goed in als er uitbetaald moet worden. In vier gevallen is dat tot nu toe gedaan. ‘Het maximale bedrag van duizend euro is twee keer uitgekeerd.’ Die zaken komen in het college van B en W aan de orde en één keer per jaar wordt de ‘dwangsom’ geëvalueerd. Een afdeling heeft toch iets uit te leggen als aan de grote klok wordt gehangen dat de overschrijdingen van beslistermijnen steeds daar plaatsvinden.

 

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft het afgelopen jaar vijf bijeenkomsten georganiseerd om gemeenten inzicht te geven in de haken en ogen die aan de nieuwe wet zitten. ‘Toen bleek dat men aanhikt tegen de toename van administratieve lasten. Ook het halen van termijnen werd gezien als een probleem’, zegt Asha Khoenkhoen. ‘Er komt weer meer werk bij, terwijl er al zoveel nieuwe regelgeving op de gemeenten afkomt. Vaak zijn het dezelfde medewerkers die de dwangsom en ook al die andere nieuwe zaken moeten behandelen.’

 

Het nut van de dwangsom wordt breed gedragen, weet Khoenkhoen. Burgers hebben recht op een tijdig antwoord van een overheid. Dat staat buiten kijf. Maar er zijn ook bezwaren. Khoenkhoen: ‘Zo wordt er gezegd dat het allemaal wel erg bureaucratisch wordt. Als overheid kon je nog weleens iets doen met een bosje bloemen of een cadeaubon. Of even bellen met de aanvrager dat het later wordt, omdat bijvoorbeeld een advies vertraagd is. Dat moet nu per brief gebeuren, waarop de burger weer moet reageren met een bevestiging. Dat komt al met al niet klantvriendelijker over. Maar dat is dus de consequentie van de nieuwe wet. Er moet een dossier aangemaakt worden voor het geval er een rechtszaak van komt.’

 

Hele klus

 

De VNG heeft geen overzicht welke gemeenten klaar zijn voor de invoering van de dwangsom. Onderzoeksbureau Leeuwendaal maakte vorig jaar de stand van zaken op. Het merendeel van de 117 ondervraagde gemeenten verwachtte toen op tijd klaar te zijn. De datum van invoering was destijds nog 1 januari 2009. Opvallend was dat één op de vijf toen zei, geen voorbereidingen te treffen. Er waren op dat moment geen overschrijdingen en die werden in de toekomst ook niet verwacht, luidde het antwoord bij sommige gemeenten.

 

Dat is voor Christa Lagerweij een opvallende uitkomst. Zij is een bekende in ‘dwangsom-land’. De afgelopen jaren hield Lagerweij zich als juridische specialist niet alleen bezig met haar gemeente Hilversum. Ze sprak op verschillende congressen en studiedagen en ze maakte een Handleiding Dwangsom, waarmee ze vorig jaar de eerste prijs won van de Vereniging Juridische Kwaliteitszorg.

 

‘Het zou me zeer verbazen als iedereen klaar is. Het is een hele klus. Bij de gemeenten is er maar een beperkt aantal mensen mee bezig. Het zal me benieuwen of alles is ingedaald in de organisaties. Ik krijg nog zoveel vragen, dat ik me niet kan voorstellen dat iedereen voorbereid is.’

 

Lagerweij maakte een quick scan van een - anonieme - middelgrote gemeente. Ze projecteerde de uitslag op de situatie na 1 oktober als de wet in werking treedt. Lagerweij zette op een rijtje hoeveel aanvragen er op een bepaalde voorziening binnenkwamen, hoe hoog het percentage overschrijdingen was en hoeveel de gemeente aan boete zou moeten betalen. Alle overschrijdingen opgeteld, zouden deze gemeente ruim 2,4 miljoen euro hebben gekost (zie overzicht hiernaast). Vooral de overschrijdingen van bezwaartermijnen (Awb) en de Wet werk bijstand tikten aan.

 

Modelbrief

 

In haar handboek geeft Lagerweij een aantal tips voor de invoering van de wet: ‘Zet goed op een rij om welke vergunningen en verzoeken het gaat. Spoor de knelpunten op. Probeer zoveel mogelijk met ICT te doen, dat werkt snel, transparant en consequent. Vergeet niet alvast modelbrieven te maken. Straks moeten er mensen mee werken die er niet voor de volle honderd procent inzitten, daarmee moet je rekening houden.’

 

Dat er meteen in het begin nog niet veel ingebrekestellingen komen, zegt haar niets. Als de wet eenmaal een tijdje in werking is, zullen meer burgers zich melden. Lagerweij: ‘Vergis je niet, er zullen ook advocaten op inspringen.’ Via internet bieden zich al allerlei jurische adviseurs aan om voor burgers en bedrijven dwangsomprocedures te doen.

 

Eén van de pioniers met het SP-model is de gemeente Leiden. Vanaf 1 januari 2008 is daar de dwangsom bij niet tijdig beslissen al een feit. Er is een speciaal Bureau Dwangsom ingericht. Dat toetst de ingebrekestellingen. Leiden heeft een lijst op de website staan met 72 beschikkingen, vergunningen en ontheffingen die vallen onder het dwangsomregiem. Variërend van een aanvraag voor een opbouw, een uitkering, een parkeerplaats tot een vergunning voor helikopterlandingen en het laten opstijgen van een luchtballon.

 

Eddy Pronk: ‘Je ziet sinds de invoering dat er strikter gewerkt wordt. Daarom hebben we de afgelopen ruim anderhalf jaar ook geen boetes hoeven uitkeren.’ Mocht het zover komen dan zorgt Bureau Dwangsom voor de uitbetaling, en voor het verhaal van het bedrag bij de verantwoordelijke dienst of afdeling.

 

Rotterdam werkt ook al met een eigen verordening. Vorig jaar werd vastgesteld dat ongeveer tien procent van de 163.000 aanvragen en bezwaarschriften niet op tijd waren afgehandeld. De gemeente is daarvoor 87 keer aansprakelijk gesteld. Vijf keer is een dwangsom betaald, in totaal een bedrag van 2950 euro. Net als andere gemeenten die al werken met een dwangsom, heeft ook Rotterdam op de ontvangstbevestiging van een aanvraag staan dat er een dwangsom gebeurd kan worden als niet tijdig wordt beslist.

 

Knelpunten

 

Terneuzen was van plan het voorbeeld van Leiden en Rotterdam te volgen. De gemeenteraad besliste op 7 september 2006 al dat er een dwangsom bij niet tijdig beslissen ingevoerd moest worden. Te beginnen bij aanvragen voor welzijns- en zorgvoorzieningen. Op voorstel van het raadslid Rien de Regt (PvdA) nam de gemeenteraad een verordening aan die sprekend leek op het wetsvoorstel dat op 1 oktober ingaat. Daniel Rouw weet niet in welke la het besluit terecht is gekomen, maar ‘Terneuzen gaat op 1 oktober mee met de landelijke invoering.’

 

Groningen heeft ook overwogen om vooruitlopend op de wetgeving zelf alvast een boeteregeling in te voeren. ‘Daar hebben we van afgezien’, zegt Karin van Engelenhoven van juridische zaken in Groningen. ‘We wilden eerst knelpunten in kaart brengen en wegnemen.’ Er is een evaluatie gemaakt van de afhandeling van verzoeken van burgers. Een werkgroep is vervolgens aan de slag gegaan om hobbels in de procedures op te heffen. De problemen bleken vooral te zitten bij bezwaarschriften. ‘Gelukkig is daar de termijn van verlengd’, zegt Van Engelenhoven.

 

Ook bij de uitvoering van de Wet werk en bijstand werden ‘risico’s van overschrijding’ gesignaleerd, hetzelfde gold voor de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Van Engelenhoven: ‘Iedere dienst is gevraagd of ze nu klaar zijn voor 1 oktober. Ze hebben allemaal “ja” gezegd.’

 

Handmatig

 

De gemeente Leeuwarderadeel worstelt nog met het fenomeen ‘dwangsom’, zegt Anna Posthuma van juridische zaken. ‘Er is een implementatieplan. Het gaat erg snel en het is veel werk voor een kleine gemeente.’ Leeuwarderadeel heeft rond de tienduizend inwoners. ‘We werken samen met Ferwerderadiel, Het Bildt en Menaldumadeel . Veel moet je toch zelf doen.’ Er is voorlopig gekozen voor een handmatige verwerking van de aanvragen en het vaststellen van de termijnen.

 

Posthuma: ‘Als er een aanvraag binnenkomt, dan wordt die door de afdeling bestuursondersteuning op de agenda van de behandelaar gezet met de termijn erbij. Daar wordt iedere week een uitdraai van gemaakt.’ Er is in de aanloop naar 1 oktober ook intern gekeken naar procedures die het meest vatbaar zijn voor overschrijdingen van termijnen. Posthuma: ‘Dan moet je denken aan ingewikkelde bezwaarschriften en de Wet openbaarheid van bestuur.’

 

Vooral die Wob-procedures kosten veel tijd, is de ervaring in Leeuwarderadeel. ‘Het zijn vaak aanvragen die veel uitzoekwerk opleveren. Een paar recente voorbeelden: een burger wil alle stukken hebben die te maken hebben met de vestiging van een HEMA hier, een ander wil inzicht in alle nevenfuncties van bestuurders en een derde eist alle stukken op die met ICT en gemeente te maken hebben. Dat zijn tijdrovende zaken.’

 

Een reeks advocatenkantoren en adviesbureaus heeft zich de afgelopen twee jaar aangeboden om gemeenten en andere overheden klaar te stomen voor de dwangsomwet. Zo ook het kantoor Van der Steen en Van Iperen Advocaten uit Hilversum. Erik van der Steen heeft vooral niet-juristen getraind. ‘De vraag was: hoe kijkt iemand op de werkvloer aan tegen de dwangsom. Niet iedereen is daar voldoende op ingesteld. De complexiteit van de vragen die op niet-juristen afkomen en waarop ze ook nog eens betrekkelijk snel moeten reageren, moet niet worden onderschat.’

 

Ook Anita Visser van Vijverberg Juristen uit Zoetermeer heeft gemeenten geholpen - zowel inhoudelijk over de wet, als organisatorisch. Zij denkt juist dat het aan de basis wel goed komt. ‘Waar ik me zorgen over maak, is dat het management de Wet dwangsom ziet als iets voor de medewerkers en juridisch specialisten. De leiding denkt dat het ze niet aangaat en dat het allemaal wel goed zal komen. Dat waag ik te betwijfelen. Ik hoor ze al piepen als de eerste dwangsommen moeten worden betaald.’

 

Betalen bij niet tijdig beslissen

 

• Als het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling nog steeds geen besluit neemt op een aanvraag, dan heeft de indiener recht op een dwangsom. De hoogte van de dwangsom loopt snel op. De eerste veertien dagen bedraagt de dwangsom € 20 per dag, de volgende veertien dagen € 30 per dag en vervolgens veertien dagen € 40 per dag, met een maximum van € 1.260. De maximale looptijd is 42 dagen. Deze dwangsom staat los van een tweede dwangsom die een rechter kan opleggen - en waaraan geen maximum is verbonden.

   

• Voor afhandeling van Wet openbaarheid van bestuur (Wob)-procedures en bezwaarschriften gelden ruimere termijnen: die voor het afdoen van een bezwaarschrift - na indienen van een ingebrekestelling - wordt verlengd tot vier weken, bij inschakeling van een bezwaarschriftencommissie twaalf weken, welke termijn met nog eens zes weken kan worden verlengd. De maximale termijn bedraagt straks totaal achttien weken. Dat is vier weken langer dan nu het geval is.

   

Dwangsom in doorsnee gemeente

 

Quickscan bij een geanonimiseerde gemeente. Geconstateerde overschrijdingen en wat dat onder de Wet dwangsom deze gemeente maximaal zou kosten.

 

Taak	Aanvragen	Overschrijding	Dwangsommen
Leerlingenvervoer	280	9%	€ 31.752
Wmo	1.000	1%	€ 12.600
Wet werk bijstand	4.000	25%	€ 1260.000
Bijz. bijstand	3.000	20%	€ 756.000
Bouwvergunningen	300	50%	€ 189.000
Sloopvergunningen	50	75%	€ 47.250
Bezwaar (Awb)	300	30%	€ 113.400
Dwangsom totaal			€ 2.410.002

Bron: Christa Lagerweij

Second Best

 

Volgens senator Huijbregts-Schiedon (VVD) is de Wet dwangsom een ‘second best’-oplossing. Ze wilde liever dat een overschrijding van een termijn automatisch tot een voor de burger positieve beslissing leidt. Zij noemt de dwangsom een waardevol alternatief, maar ze wil niet dat die verwordt tot een soort afkoopsom voor vertragingen of bureaucratie.