Koester de kracht van leken

De spoeling wordt dunner en de kwaliteit van raadsleden holt achteruit, klagen bestuurders en ambtenaren. Of schuilt in gebrek aan deskundigheid de mogelijke kracht van de raad? 

In Brabant willen de rekenkamers van Breda, Den Bosch, Eindhoven en Tilburg weten of gemeenteraden klaar zijn voor de overheveling van de jeugdzorg. Dat valt tegen. De volksvertegenwoordigers hebben amper nagedacht over de concrete doelstellingen van de transitie, constateert het Verwey-Jonker Instituut, dat er in september 2013 over rapporteert. De financiële kaders, het risico en toezicht zijn nauwelijks onderwerp van gesprek geweest. En, zorgwekkender: de raden weten niet precies wáár ze zich mee moeten bemoeien. In twee van de vier gemeenten (Breda en Eindhoven) is de raad volgens het instituut ‘onvoldoende toegerust om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen’.

Aannemend dat het elders niet anders is dan in Brabant: zegt de relatief afzijdige houding van de raden iets over hun kwaliteit? Dat de decentralisaties voor de deur staan is al enkele jaren bekend. En ook dat ze voor gemeenten gepaard gaan met een verdubbeling van het budget en tegelijk met forse bezuinigingen op het sociale domein. Zijn amateurs voldoende toegerust om de patchworkdeken van doelgroepen, instellingen, geldstromen en regelingen in het sociale domein te overzien en daar de best denkbare beslissingen over te nemen? Of is deze operatie een maatje te groot?

‘Logisch dat je raadsleden ziet worstelen met de nieuwe materie’, vindt Bart Eigeman, voormalig GroenLinks-wethouder jeugd en onderwijs van Den Bosch. ‘Maar is dat erg? We willen in Nederland geen diplomademocratie, maar hebben gekozen voor een lekendemocratie.’

Eigeman traint met zijn broer Jean burgemeesters en volksvertegenwoordigers op het gebied van de decentralisaties. Het stoort hem als gemeenteraadsleden worden weggezet als dummies. ‘De kracht van leken moet je koesteren.’ Dat van raads­leden bijna ambtelijke expertise verwacht wordt, is volgens hem misplaatst. ‘Dat is hun rol helemaal niet. Ze hoeven niet goed te zijn in het wat en hoe, maar in het waarom en waartoe. Met gewoon boerenverstand kom je ver.’

Hij neemt de weerstand van de jeugdGGZ tegen de overheveling van taken naar gemeenten als voorbeeld: ‘Dat was echt het verzet van de vorige eeuw. Ambtenaren, medici, leerkrachten, dominees hebben er een handje van te zeggen: wij zijn de deskundigen en weten wat goed voor u is. Een hiërarchisch wereldbeeld. Maar die tijd is echt voorbij.’

Loslaten
Jan Pieter Lokker (CDA), waarnemend burgemeester van Noordwijk, mengt zich evenmin in het koor van bestuurders en ambtenaren die mekkeren over het beslis- en bevattingsvermogen van raadsleden. ‘Een gebruikelijke reflex als het rijk decentraliseert,’ relativeert hij. Kritiek op het functioneren van de raden heeft Lokker wel: ‘Raadsleden moeten anders opereren. Meer loslaten, zich minder met futiliteiten bemoeien.’ Parkeren, speelplaatsen, zwerfvuil, groenbeheer: volgens de Noordwijkse burgemeester zijn dat vraagstukken waar burgers uitstekend zelf oplossingen voor kunnen bedenken. En hij ziet een schone taak voor een gemeentelijke ombudsman, of een online platform, waar jonge professionals ideeën kwijt kunnen ten behoeve van beleidsvorming. ‘Raads­leden moeten tijd vrijmaken voor onderwerpen die er echt toe doen, zoals de veranderingen in het sociale domein, de economische agenda van de gemeente en volkshuisvesting. Juist loslaten leidt tot sociale innovatie.’

Ten tijde van het burgemeesterschap van Jan Mans in Enschede werden raadsleden op het gemeentehuis steevast ‘fietsenmakers’ genoemd, memoreert Fred Rijkens in zijn weblog. Rijkens is fractievoorzitter van de PvdA in de gemeente Hof van Twente en lijsttrekker. Hij ergerde zich aan recente uitlatingen van Mans over raadsleden, die volgens de oud-burgemeester vooral met zichzelf bezig zijn en zich vastbijten in regels en procedures. Typisch het dédain van bestuurders die zelf als volksvertegenwoordiger begonnen, vindt Rijkens.

Een gebrek aan kwaliteit is volgens hem niet de werkelijke zorg van bestuurders, ‘meer het gegeven dat diezelfde raads­leden door het dualisme de positie hebben gekregen om beroepspolitici weg te sturen als ze niet goed functioneren’. Raden worden vaak slecht geïnformeerd, zegt Rijkens. Ambtelijke processen zijn volgens hem ‘vrijwel volledig gericht op interne bestuurlijke besluitvorming op het niveau van de professionele bestuurders’. In zijn ogen zijn voorstellen aan de raad vaak ‘slecht uitgewerkte aftreksels van interne stukken die voor de leek niet te begrijpen zijn en voor raadsleden slechts een klein beetje.’

Volgens waarnemend burgemeester Lokker houden bestuurders hun ambtenaren te kort door hun eigen controledrift, en uit vrees afgerekend te worden. ‘Wie zich laat leiden door angst, mist de kans om het beste uit mensen te halen. Het ambtelijk apparaat is sterk hiërarchisch en mag van mij wel wat minder dienstbaar zijn aan het bestuur, en meer aan inwoners. Waarom zouden ambtenaren niet aan tafel kunnen met een burgerpanel?

Geestelijke gevangenis
Voor zowel bestuurders als raadsleden en ambtenaren geldt: haal de buiten­wereld binnen; creëer een open democratie. Nu is de blik te veel naar binnen gericht.’

‘Goede mensen in een slecht systeem’ is hoe Erik Gerritsen, oud-gemeentesecretaris van Amsterdam en bestuursvoorzitter van het Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam, raadsleden typeert. Hij ziet ze bezwijken onder een aanhoudende papierstroom en een uitdijend vergadercircus. ‘Een geestelijke gevangenis waarin ze zich laten opsluiten. Je kunt ze bijna geen volksvertegenwoordiger meer noemen. Ze zijn steeds meer de verlengde arm van de bureaucratie. Raadsleden moeten stoppen professional te willen zijn. En ze moeten meer op hun strepen staan. Als de wethouder ze iets voorschotelt wat ze niet snappen, heeft de wethouder een probleem, niet zij.’

Gerritsen dringt aan op rolvastheid. ‘Zodra iedereen denkt dat het zijn verantwoordelijkheid is alles te weten, wint degene die de meeste tijd en ervaring heeft. Dan gaat je opdrachtnemer met je aan de haal.’ Voor een grote braindrain na 19 maart is Gerritsen niet bang. Hij ziet de verkiezingen als mooi moment voor een schone lei. ‘Ik zou zeggen: een installatievergadering en dan hup, de paden op, de lanen in. Laat ieder nieuw raadslid zich de eerste zes weken in z’n eigen beleids­terrein verdiepen. Op werkbezoek, een dagje stage lopen bij een gezinsvoogd, praten met cliënten en professionals. Organiseer een conferentie en laat het professionele veld voor je werken. Daar leer je als raadslid meer dan wanneer je je begraaft in vergaderstukken of commissievergaderingen. Ja, raadsleden zeggen dat ze dat al doen. Maar buiten verkiezingstijd zie ik er weinig van.’

Tijdens zijn trainingen ziet Bart Eigeman (kandidaat)raadsleden met de schrijfblokken braaf voor zich, wachtend op een college decentralisaties. ‘Ik vraag ze op te schrijven welke kansen ze zien in de transities. De één schrijft: “Mijn kleinzoon zat zeven maanden thuis; ik wil dat er voor ieder kind plaats is in het onderwijs.” Een ander zegt: “Ik zie kinderen zo laat op straat dat ik denk: kan niet waar zijn; ouders zouden meer centraal moeten staan.” Dat zijn geen meningen, maar drijfveren. Als raadsleden goed in staat zijn aan te geven wat ze willen controleren, hebben ze het kader eigenlijk al te pakken.’

De praktijk is volgens hem dat de volksvertegenwoordigers binnen de kortste keren hun intrinsieke motivatie uit het oog verliezen en zich onderdompelen in gesteggel over regels en procedures. ‘Dan wordt de democratische legitimering niet meer gevonden bij wat burgers beweegt, maar in de onderlinge competitie. Het verschuift van competentie naar competitie.’

Volgens Rijkens wordt besluitvorming in de gemeenteraad in vrijwel elke gemeente door ambtenaren en wethouders gezien als ‘een moeilijk te nemen hobbel en niet meer dan dat’. Als de raad zou worden benaderd als het hoogste orgaan in de gemeente, is het volgens hem noodzakelijk de interne processen binnen de organisatie daar volledig op te richten. ‘Dat is een wezenlijk andere positionering van de raad dan nu het geval is.’

‘Het is te gemakkelijk om te volstaan met kritiek op de interne processen en het systeem’, reageert bestuurskundige Linze Schaap, verbonden aan de Universiteit van Tilburg. ‘Als raadslid moet je in de spiegel durven kijken en je afvragen: zijn wij streng genoeg voor ons college en onze partijgenoten? Zitten we er voldoende bovenop of komen bestuurders er telkens mee weg als ze beterschap beloven maar zich daar niet aan houden?’ Door de wol geverfde ambtenaren en bestuurders die het jargon beheersen, weten volgens Schaap raden te vaak af te troeven. En zelf staan raadsleden soms ook op flinke afstand van de mensen die ze zeggen te vertegenwoordigen: ‘Ze zeggen stoer: het politiek primaat ligt bij ons. Maar politiek komt van politeia, de burgerlijke samenleving. Raadsleden zouden zich niet moeten beschouwen als dé democratie, meer als de gekozen kwaliteitsbewakers daarvan.’

Grote muilen
Bestuurskundige Schaap is van mening dat de gemeenteraad echt niet op alle fronten zelf hoeft te beslissen. Naarmate gemeenten groter worden door herindeling, kan dat volgens hem zelfs niet eens meer: ‘Je kunt geen 74 kernen op detailniveau besturen.’ Schaap denkt dat er veel over te dragen is aan burgers en sociale netwerken. ‘Bijvoorbeeld door participatief budgetteren, met wijkbudgetten.’ Ook ziet hij wel brood in het model van participatie- en cliëntenraden, zoals bij de Wmo en de Sociale Dienst. ‘Zulke raden kun je optuigen en besluitvormend maken. Op die manier is het ook te organiseren in de zorg. De gemeenteraad heeft daar een belangrijke rol in, namelijk voorkomen dat de grote muilen van deze wereld het in die raden voor het zeggen krijgen.’

In de aanloop naar de verkiezingen ziet waarnemend burgemeester Jan Pieter Lokker weer veel burgers die hun kans ruiken en raadsleden die zich voor het karretje laten spannen: ‘Sjouw als raadslid toch eens wat minder voor individuen en groepjes, maar ga voluit voor het algemeen belang. Met drie of vier stemmen extra win je de verkiezingen heus niet.’ Zijn misschien wel belangrijkste advies aan kandidaten: ‘Benut vaker de kennis uit de samenleving. Er is zo veel menselijk kapitaal. Dat onderschatten we. Ook als het gaat om taaie materie, zoals financiën. Vraag een bestuurder van een groot bedrijf gewoon of hij een paar uur komt brainstormen, in plaats van weer een professioneel bureau in te schakelen. Dat doet zo iemand met liefde, als je hem niet te vaak vraagt. Praat veel meer met inwoners. Dan kom je tot andere ideeën en word je gewaarschuwd voor de verkeerde.’