Rust keert terug aan fusiefront

Komende jaren slechts enkele herindelingen

Twaalf gemeenten zagen 1 januari jongstleden het levenslicht, ontsproten uit 37 oude gemeenten. De teller blijft ook in 2020 op 355 gemeenten staan. In de jaren daarna verdwijnt er her en der hooguit een enkele. Althans, zoals het er nu naar uitziet. Dat blijkt uit een inventarisatie door Binnenlands Bestuur.

Alleen in Noord-Holland, Noord-Brabant en Groningen staan de komende jaren herindelingen op stapel (zie pag. 27). In de overige provincies blijft het voorlopig rustig aan het fusiefront. In Zuid-Holland wordt wel voorzichtig door de gemeenten gekeken of bestuurlijke fusie op de lange termijn een optie is voor Hellevoetsluis, Westvoorne en Brielle, maar dat is in een nog heel pril en broos stadium. Groningen is na de fusie Appingedam, Delfzijl en Loppersum per 2021 nog niet ‘af’. Stadskanaal, Pekela en Veendam zijn straks de enige drie gemeenten die zelfstandig zijn, maar er moet wel wat gebeuren. De bal ligt nu bij de gemeenten, maar er is sprake van een patstelling.

Ook in Noord-Holland en Noord-Brabant moet er naast de nu geplande fusies her en der de bestuurskracht worden versterkt. Of dat via herindeling zal zijn, is nog maar de vraag. Wat de rol van de provincies bij deze gemeenten zal zijn, is evenmin duidelijk. Het wachten is op het nieuwe beleidskader herindelingen van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK); provincies hebben vooruitlopend daarop pas op de plaats gemaakt in Noord-Holland en Noord-Brabant.

De herindelingshausse die per 1 januari zijn beslag heeft gekregen, is nog een erfenis van oud-minister Plasterk van Binnenlandse Zaken, stelt hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans van de Universiteit Leiden. Hij spreekt over ‘drang-en-dwangpolitiek’ die met de ‘herindelingsbrief’ van Plasterk uit 2012 werd ingeluid.’ In die brief gaf Plasterk meer bevoegdheden aan de provincies als herindelingsbesprekingen tussen gemeenten waren vastgelopen. Voermans: ‘Een totaal verkeerde aanpak, die volgens mij in de toekomst als een boemerang gaat werken. Gemeenten zijn geen lukrake cirkels die je op een bestuurlijk kantoor rondom plukjes willekeurige bewoners trekt. Dat is een intrinsiek verkeerde, welhaast immorele aanpak.’

Druk
‘Urgentiebesef leidde tot deze fusiebeweging. Door de verdergaande decentralisatie van taken ontstond druk op kosten, kwaliteit en de kracht in de regio’, stelt Stan van de Laar, senior adviseur van Seinstra- VandeLaar (SVDL), een organisatieadviesbureau dat veel gemeenten in ambtelijke en bestuurlijke fusietrajecten begeleidt. ‘Het hielp ook dat gemeenten een – lichte – druk voelden vanuit provinciale optiek en later ook vanuit het regeerakkoord Rutte III, waarin de rol van de provincie steviger werd aangezet.’

De ‘golf’ aan herindelingen heeft volgens Van de Laar nog een andere oorzaak. ‘Het effectueren van een herindeling kent een lange aanloopperiode van circa drie jaar. Dat proces vraagt om een bepaalde timing met het oog op de duur van een bestuursperiode, de onomkeerbare besluitvorming en herindelingsverkiezingen.’ Dit veroorzaakte volgens Van de Laar dat het aantal gemeenten in de periode 2015-2019 terugliep van 393 tot het huidige aantal van 355.

Voermans denkt dat het nu wel even rustig blijft, maar verwacht dat er op termijn nog meer fusies aankomen. ‘Het fusiespook van de in 2012 door de rijksoverheid voorgenomen reductie lijkt nog niet weg; dat waart nog steeds rond. Driehonderd of wellicht nog minder gemeenten moesten er toen komen, met allemaal een omvang van rond de 100.000 inwoners.

De huidige pauze heeft te maken met een cynische strategie: hogere bestuurslagen proberen altijd aan het eind van de zittingstermijn van een gemeenteraad herindelingen er doorheen te drukken – dat werkt het best. Het was geen toeval dat de plannen voor de herindelingen door de uitgediende gemeenteraden begin 2017 zijn geaccordeerd. De gemeenteraadsverkiezingen kunnen dan geen roet meer in het eten gooien, door de herindeling zelf te torpederen. En als bonus krijg je eigenlijk daarbovenop nog eens herindelingsverkiezingen, die over alles kunnen gaan, maar nooit over de herindeling zelf.’

Voermans stelt dat er niets mis is met vrijwillige herindelingen. Grote moeite heeft hij echter met ‘de opgedrongen, tegen de wil van de burgers doorgezette herindeling die geen ander doel dient dan het leven voor de hogere bestuurslagen aangenamer – goedkoper, minder druk, professioneler – te maken’. De voordelen van schaalvergroting worden daarnaast volgens hem ‘schromelijk overschat’.

‘Onze verwachting is dat het schaalvraagstuk voor gemeenten tot circa 30.000 à 40.000 inwoners onverminderd blijft spelen’, stelt Van de Laar. ‘Het tempo waarin herindelingen plaatsvinden zal afzwakken, maar wel doorgaan.’ Veel kleinere gemeenten zijn de afgelopen jaren gefuseerd en per januari opgeschaald, en de druk van bovenaf (provincie en rijk) wordt minder.

Pas op de plaats
Van de Laar wijst daarbij op de terugtrekkende beweging van Gedeputeerde Staten (GS) van Noord-Holland en de pas op de plaats van GS van Noord-Brabant. GS van Noord-Holland zetten in november een streep door de door de provincie gestarte herindelingsprocedure voor Huizen, Blaricum en Laren en die van Wijdemeren en Hilversum. Directe aanleiding was het conceptbeleidskader herindelingen van minister Ollongren van BZK. Daarin is versterking van de regionale bestuurskracht niet opgenomen als reden om een provinciale arhi-procedure (algemene regels herindeling) te starten.

Ook worden meer voorwaarden gesteld aan de onderbouwing van de noodzaak van een provinciale arhi-procedure. Ook voor GS van Noord-Brabant is dat concept reden geweest om het voorstel tot fusie van Eindhoven en Nuenen voorlopig in de ijskast te zetten. Dat komt er weer uit als het nieuwe beleidskader er is; dat zal naar verwachting deze maand door de ministerraad worden vastgesteld.

Met dit nieuwe kader in het vooruitzicht lijken de initiatieven tot schaalvergroting meer dan nu van onderop te moeten komen, stelt Van de Laar. ‘Het economisch tij laat zich slecht voorspellen, maar op financieel vlak voelen veel gemeenten momenteel niet de pijn die direct om opschaling vraagt.’

Er zijn echter ook andere redenen waarom gemeenten (zelf) voor herindeling kiezen. Zo is opschaling ook een gevolg van een sneeuwbaleffect. ‘De buurgemeenten kiezen voor opschaling. Dat heeft direct impact op de positie van omliggende gemeenten in de regio, op provinciale of landelijke schaal. Een reden om zelf ook naar schaalvergroting te zoeken, is om een stem te houden in bovenlokale discussies’, stelt Melanie Huurneman van SVDL. ‘Daarnaast speelt bij verdergaande opschaling een belangrijke rol dat bestaande samenwerkingsverbanden soms als complex en ondemocratisch worden gezien.’ Wat volgens Huurneman tot slot meespeelt is de krapte op de arbeidsmarkt. ‘Voor kleinere gemeenten wordt het steeds lastiger om zich kwantitatief en kwalitatief goed te bezetten.’

Doorheen gejast
Hoogleraar Voermans heeft geen goed woord over voor de rol van een aantal provincies bij de herindelingen waartoe vorig jaar is besloten. Hij zou het verstandig vinden als provincies in de toekomst minder invloed op gemeentelijke herindelingen gaan krijgen. ‘Bij Groningen is de herindeling er gewoon doorheen gejast; Haren is tegen de verklaarde wil van zowat driekwart van de bewoners geannexeerd. Ook in de Hoeksche Waard waren de bewoners van een paar gemeenten (Binnenmaas, Cromstrijen en Korendijk, red) het er niet mee eens. Dat om redenen van identiteit en traditie. Zulk soort waarden worden bij herindelingen vaak niet serieus genomen. En dat zou wel moeten.’ Er wordt volgens Voermans te vaak over een negatieve stemming onder burgers heen gestapt. ‘Een heel slecht idee want dat vergroot juist het wantrouwen in de democratie, in de politiek.’

De Zuid-Hollandse gedeputeerde Jeannette Baljeu (bestuur, VVD) zet forse kanttekeningen bij Voermans’ kritiek. ‘De provincie gaat niet zomaar een arhi-procedure starten. Er gaat altijd een heel traject aan vooraf.’ De Hoeksche Waard is daar in haar ogen een voorbeeld van. ‘De gemeenten kwamen er na jarenlange discussie niet meer uit en vroegen ons om hulp.’ Dat er dan uiteindelijk toch weerstand komt, is inherent aan herindelingsprocessen, stelt Baljeu. Of het nu om een vrijwillige fusie gaat of niet. ‘Als na een heel lang traject de provincie een herindelingsprocedure gaat opstarten, wordt de weerstand nog groter. Terwijl burgers in de praktijk aangeven dat ze eigenlijk niets van een herindeling merken.’

Baljeu vindt dat herindelingen bij voorkeur ‘van onderop’ moet komen. ‘Maar als je daar de nadruk op blijft leggen, dan zou dat bijna betekenen dat je als provincie nooit een besluit kunt nemen. Je grijpt als provincie pas in als het van onderop niet lukt en er toch een noodzaak tot herindeling is.’ Baljeu maakt zich wat dat betreft zorgen over het nieuwe herindelingskader. Ze hoopt dat de minister, of later de Tweede Kamer, die regionale bestuurskracht zwaar laat meewegen in het toetsingskader. ‘Het moet niet zo zijn dat gemeenten alleen maar hun taken kunnen uitvoeren in allerlei gemeenschappelijke regelingen.’

Draagvlak
Het draagvlak moet, zeker als de provincie het fusieproces overneemt, juist wat minder zwaar meewegen. ‘Het basisprincipe is draagvlak, maar op het moment dat gemeenten er niet uitkomen en de provincie echt moet ingrijpen, dan moet het belang van draagvlak iets worden afgezwakt’, vindt Baljeu. ‘Wij zijn niet de boeman die zegt: en zo gaan we het doen. Daar gaat een heel proces aan vooraf. Mijn insteek is dat we het gezamenlijk met gemeenten doen, maar soms moet je net even een tandje bij kunnen zetten.’

‘In 2051 nog één gemeente’
Op 1 januari is het aantal gemeenten opnieuw gedaald, dit keer met 25 gemeenten. Als dit tempo wordt voortgezet, dan bestaat Nederland in 2051 uit één enkele gemeente. Dat stelt COELO-hoogleraar Maarten Allers in een vorige week gepubliceerd onderzoek.

Een belangrijke aanjager voor dat fusieproces is volgens hem de voortgaande decentralisatie. Gemeenten krijgen er taken bij die zij niet zelfstandig kunnen uitvoeren. Daarom wordt er ook steeds meer samengewerkt. In 2005 verliep nog acht procent van de gemeentelijke uitgaven via samenwerking, nu meer dan twintig procent. Volgens het regeerakkoord moeten gemeenten die teveel samenwerken worden heringedeeld.

Het onderzoek wijst uit dat er door herindeling gemeenten niet minder gaan samenwerken. ‘Gemeenten gaan meer samenwerken in de aanloop naar een herindeling. In het herindelingsjaar daalt die samenwerking weer tot het niveau van vóór de fusieplannen. Per saldo is er dus geen effect te zien’, aldus Allers. ‘Gemeenten worden gemiddeld steeds groter, en tegelijkertijd werken ze ook steeds meer samen.’

Doordat er ieder jaar weer fusies plaatsvinden worden gemeenten steeds groter en verandert hun karakter. Ze komen op grotere afstand van hun inwoners te staan en maken op termijn de provincies overbodig. Deze trend is echter niet onontkoombaar, zegt Allers. ‘Als alternatief zouden we er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om gemeenten niet verder op te schalen, en om democratisch bestuurde regio’s in te richten voor taken met een bovengemeentelijk bereik.

Deze regio’s pakken dan bovengemeentelijke dossiers op, zoals het sociaal domein en economische zaken. Gemeenten blijven doen wat lokaal kan, zoals veel van de traditioneel gemeentelijke taken, en vormen een verbindend element in de samenleving. Zo kunnen de voordelen van een kleine schaal gecombineerd worden met die van een grote.’ Als in dit tempo wordt doorgegaan, ontstaat over niet al te lange tijd een klein aantal supergemeenten, die de provinciale taken er wel even bijnemen. Dan worden feitelijk de gemeenten zoals wij die nu nog kennen afgeschaft, aldus Allers. ‘Als we dit echt willen zou dit een bewuste keus moeten zijn. Een dergelijke ingrijpende stelselwijziging verdient immers een openlijke democratische afweging.’

Herindelingsperikelen

Ontwikkelingen Groningen
Veendam, Pekela en Stadskanaal. ‘De bal over de bestuurlijke toekomst ligt nu bij de drie gemeenten, in het huidige college komt dit niet meer aan bod’, laat een woordvoerder van de provincie weten. De drie gemeenten staan echter lijnrecht tegenover elkaar.

Ontwikkelingen Noord-Holland
Landsmeer wil fuseren met Waterland en Edam-Volendam. Het college heeft daartoe een voorstel gedaan aan de raad. Bij de twee fusiepartners staat dit later dit jaar te gebeuren. De fusie zou in 2022/2023 haar beslag moeten krijgen. Burgemeesters van Velsen, Beverwijk en Heemskerk vinden dat dit jaar een besluit moet worden genomen over de bestuurlijke toekomst van de drie gemeenten. Weesp en Amsterdam gaan in juni ambtelijk fuseren, voorafgaand aan een bestuurlijke fusie die per uiterlijk 2026 beklonken moeten zijn. Heerhugowaard en Langedijk: ambtelijke fusie per 2020 en een bestuurlijke fusie per 2022.

Provinciale zorgen over Wormerland en Oostzaan. Fusie met Landsmeer, Waterland en Edam-Volendam of met Zaanstad zouden opties kunnen zijn. Als de raden niet willen, gaat de provincie Noord-Holland het gesprek aan met minister Ollongren van BZK om naar een oplossing te kijken. Zij zou open staan voor bestuur lijke experimenten.

Ontwikkelingen Noord-Brabant
Haaren splitst zich in 2021 op. Biezenmortel gaat naar Tilburg, Esch naar Boxtel, Haaren naar Oisterwijk en Helvoirt naar Vught. Landerd en Uden willen per 2022 fuseren tot Maashorstgemeente. Boxmeer, Cuijk en Sint-Anthonis willen per 2022 fuseren. Ze houden de deur open voor Grave en Mill en Sint Hubert.

De raad van Grave ziet één grote gemeente Land van Cuijk niet zitten. Ze gaat kijken of zij zelfstandig kan blijven of met Cuijk en Mill en Sint Hubert kan fuseren De provincie had de Reusel-De Mierden, Bergeijk, Bladel, Eersel vorige zomer twee keuzes gegeven: een federatie met deze vier gemeenten vormen of een herindeling van Reusel-de Mierden, Bladel en Eersel. Alle gemeenten hebben voor zelfstandigheid gekozen; een keuze die de provincie hen niet gaf. Het is nog de vraag wat de provincie gaat doen.

Ontwikkelingen Limburg
Het Limburgse Landgraaf is aan herindeling met Heerlen ontkomen. Beide gemeenten moeten wel de samenwerking met Brunssum, Kerkrade, Simpelveld en Voerendaal gaan versterken. Herijkte intergemeentelijke samenwerking moet medio 2020 haar beslag krijgen.