Rijk dirigeert meer dan ooit

Michiel Blom had al zo’n vermoeden dat er van decentralisatie en marktwerking in de praktijk niet zoveel terechtkwam, als hij weer eens een bericht las over Kamervragen over een onderwerp waar het Rijk niets over heeft te zeggen. ‘Onlangs weer een discussie over de Bijlmerbajes. Er zou te weinig personeel zijn. De Tweede Kamer stelt vragen en staatssecretaris Albayrak wil ingrijpen. Terwijl zo’n kwestie toch echt de verantwoordelijkheid is van de Dienst Justitiële Inrichtingen. Het incidentalisme in de politiek versterkt de neiging tot centrale sturing.’

Econometrist en bestuurskundige Blom, werkzaam bij adviesbureau Significant, besloot zijn vermoeden te toetsen. Treedt het Rijk wel echt terug? Na analyse van zeventig regeerakkoorden en begrotingen vanaf 1980 is hij tot de conclusie gekomen dat het Rijk eerder centralistischer is gaan optreden dan is teruggetreden. Een bevestiging van zijn eigen hypothese, maar een ontkenning van wat veel politici en wetenschappers beweren. ‘Er wordt steevast geroepen dat er steeds minder centrale macht is, maar als je kijkt naar het beleid en de instrumenten die worden ingezet, blijkt het tegendeel. Het is niet politiek correct om de nadruk te leggen op meer centrale sturing, maar het is de praktijk. Als er in de media iets speelt dat eigenlijk decentraal moet worden opgelost, wil de minister niet doen alsof het zijn zaak niet is. En dat leidt dan vaak weer tot landelijk beleid.’

Voor zijn analyse onderzocht Blom vijf zeer gevarieerde beleidsvelden: jeugdcriminaliteit, de zorg, milieugedrag, verkeersveiligheid en arbeidsparticipatie van vrouwen. Per onderwerp bekeek hij of er centralistische (of verticale) instrumenten worden ingezet, zoals wetten, belastingen en voorlichtingscampagnes of juist decentrale (horizontale) instrumenten als convenanten, subsidies en verzelfstandigingen.

Slingeren

Het blijkt dat elk van de beleidsvelden de afgelopen 30 jaar heen en weer is geslingerd tussen centralisatie en decentralisatie. In grote lijnen wordt vanaf de eerste kabinetten Lubbers ingezet op decentralisatie en lijkt er de laatste jaren juist weer meer sprake van centralisatie. Maar de verschillen per beleidsterrein zijn groot. In de zorg is er in de jaren tachtig juist sprake van sterke centralisatie en de laatste jaren, via marktwerking, een neiging tot decentralisatie. Bij jeugdzorg, verkeersveiligheid en arbeidsparticipatie is juist sprake van groeiende centralisatie. ‘Als er al een trend waarneembaar is over dertig jaar is het eerder naar meer dan naar minder centralisatie’, constateert Blom.

Een van de mogelijke verklaringen is dat het Rijk door het wegvallen van andere maatschappelijke instituties als enige sterke actor is overgebleven. Ook worden de tekortkomingen van marktwerking steeds duidelijker. ‘Als er ergens iets misgaat, wordt er direct naar het Rijk gekeken. Je ziet het bij de problemen bij de Bijlmerbajes, maar even goed bij DSB. Iedereen verwacht dat het Rijk ingrijpt. En dat gebeurt dan ook, want bewindslieden willen een krachtige indruk maken.’

Dat toch het beeld bestaat dat er de afgelopen decennia veel gedecentraliseerd is, heeft volgens Blom te maken met het feit dat een deel van de uitvoering wel is gedecentraliseerd en dat de centrale sturing op een andere manier plaatsvindt. ‘Er zijn veel taken bij zelfstandige bestuursorganen neergelegd, of bij gemeenten en provincies. Maar vervolgens is alles dichtgeregeld via regelgeving en bestuursakkoorden. Ogenschijnlijk hebben gemeenten beleidsvrijheid, maar feitelijk zitten ze nog steeds onder het juk van het Rijk.

'De sturing is wel veranderd van aard. Het Rijk richt die strakke kaders meer dan vroeger op het individu. Een mooi voorbeeld is de ararbeidsparticipatie van vrouwen. Het beleid is gericht op het activeren van het individu via juridische en fiscale instrumenten. Het Rijk geeft de uitvoering uit handen, maar probeert via wetgeving tegenwicht te creëren om te voorkomen dat burgers slachtoffer worden van instellingen en marktpartijen waar ze zelf geen zeggenschap meer over heeft.’

In sommige gevallen blijkt decentralisatie of marktwerking niet wenselijk of zelfs niet mogelijk, zoals bij verkeersveiligheid. Blom heeft geen waardeoordeel over centralisering. Hij vindt het wel een slechte zaak dat politici en bestuurskundigen de ogen sluiten voor de werkelijkheid.

Michiel Blom, De sturende staat. Dit paper is te downloaden via www.significant.nl