Relatietherapie voor Aalsmeer en Amstelveen

Ontvlechting ambtelijke samenwerking

C’est le ton qui fait la musique. Het is ook belangrijk in de relatie tussen Amstelveen en Aalsmeer. Die begon namelijk ongelijkwaardig en daar ligt de kiem van de wens van Aalsmeer om de huidige vorm van ambtelijke samenwerking te beëindigen. Wie naar de gemeenten kijkt, ziet de verschillen. Amstelveen is een stad met ruim 90.000 inwoners (37 raadszetels) en een grote internationale gemeenschap. Weliswaar heeft Aalsmeer binnen de gemeentegrenzen een florerend internationaal bedrijfsleven met een miljardenomzet, maar verder het is een dorp, net als Kudelstaart en nog drie buurtschappen met een rijke verenigingscultuur. Er wonen ruim 30.000 mensen (23 raadszetels).

De huidige ambtelijke samenwerking kwam vooral tot stand doordat de twee vorige burgemeesters Jan van Zanen (VVD, Amstelveen) en Pieter Litjens (VVD, Aalsmeer) het goed met elkaar konden vinden. In 2012 stelden ze een schets op die tot bestuurlijke fusie moest leiden. Na het vertrek van de twee bleek niet alles even duidelijk vastgelegd én dat Aalsmeer bestuurlijk fuseren helemaal niet zag zitten. De ruzie over de bijdrage van Aalsmeer aan de almaar stijgende ict-kosten die vorig jaar uitbrak, verbeterde de sfeer tussen de gemeenten niet bepaald.

Het was voor Aalsmeer de druppel. De gemeente trok eenzijdig de stekker uit de ongelijkwaardige ambtelijke samenwerking. Dat was weer tegen het zere been van Amstelveen dat met een gat in de begroting werd opgezadeld. Vanuit die gemeenteraad werd niet zelden op denigrerende toon over Aalsmeer gesproken.

Angstdenken
Goed om te weten hoe de ‘Centrumregeling ambtelijke samenwerking Aalsmeer-Amstelveen’ in 2012 tot stand kwam. Het eerste idee was een ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten Uithoorn, Amstelveen en Aalsmeer. ‘Je kunt dan kiezen voor een gemeenschappelijke regeling met zeggenschap, maar wij hebben alles bij Amstelveen weggezet in een centrumregeling. Dat wilde Uithoorn niet, die wilde regie houden. Toen zijn Amstelveen en Aalsmeer onder leiding van toenmalige burgemeesters Van Zanen en Litjens verder gegaan. Dat ging supersnel en daaruit bleek dat een bestuurlijke fusie in de toekomst niet was uitgesloten.’

Huidig burgemeester Gido Oude Kotte refereert aan het ‘Plasterk-denken’ over alleen nog 100.000-plus gemeenten, waar een slagvaardigere organisatie voor nodig was. ‘Nu zegt Ollongren dat door die ontwikkelingen de overheid verder van de samenleving af komt te staan. Dat is onwenselijk: blijf jezelf en zoek het in nette samenwerkingsvormen. Destijds koos Aalsmeer voor de regeling uit een soort angstdenken: we kunnen het straks niet meer aan.’

In december 2019 stelde de gemeenteraad van Amstelveen het kader vast waarbinnen de gemeente mag onderhandelen over nieuwe voorwaarden van samenwerking met Aalsmeer. Veel meer dan naar de inhoud van dat besluit, wat niet nieuw voor ze was, luisterden Oude Kotte en zijn wethouder Robert van Rijn (bedrijfsvoering, VVD) naar de andere, constructievere toon in dat debat. ‘We moeten voorkomen dat we in een harde scheiding terechtkomen, zoals tussen Ommen en Hardenberg of IJsselstein en Montfoort’, aldus Oude Kotte. ‘Aalsmeer wil geen moddergooien, want we moeten het met z’n tweeën doen.’

Aan de andere kant (Amstelveen) ligt dat moeilijker. Nadat Aalsmeer eerder dit jaar bekendmaakte de ambtelijke samenwerkingsvorm te beëindigen, was daar de eerste emotie leidend. Aalsmeer werd ‘Griekenland’ en ‘Aalsminder’ genoemd, toen het weigerde nog langer voor de almaar stijgende ict-kosten op te draaien, zonder dat het enige invloed had op de keuzes. Het budgetrecht van de gemeenteraad werd steeds verder uitgehold. Maar op 11 december was de toon behoorlijk anders in de Amstelveense raad.

Van Rijn: ‘Daar zijn we blij mee, want dat is nodig. Amstelveen kan ook niet zonder ons.’ De insteek van de gemeenten is nu dat de ambtelijke fusie niet werkt en een andere stip op de horizon nodig is, andere samenwerking. ‘Vanaf februari zijn we dat gaan verkennen, maar het ict-dossier gooide roet in het eten. In de Amstelveen- Aalsmeer (AA)-organisatie was achterstallig onderhoud, wij hadden zorgen over de aansturing van onze organisatie. De vraag is hoe we de governance en weeffouten uit het verleden kunnen verbeteren.’

Vage criteria
In 2012 was er geen dienstverleningsovereenkomst, maar een ‘dienstverleningshandvest’ opgesteld met daarin ‘vage criteria’ over de organisatie. ‘Als gemeenten hebben we een startbalans gemaakt met enkele posten en een kostendeler, maar daarin stonden geen keiharde afspraken over onze financiële bijdrage.’ Daarom werd de verdeelsleutel in 2017 onderzocht en geherdefinieerd.

Daar kwam een aantal uitspraken uit. Oude Kotte: ‘Het gaat om een beschouwing van wat er in 2013 is gebeurd, tussenliggende conclusies uit de rapportage, en een soort nieuwe ‘zelfingelezen realiteit’: we hebben een verschillende uitleg en daar komen we gewoon niet uit. Dan kun je heel boos op elkaar worden, maar de bestuurders vóór ons hebben een situatie laten ontstaan, waarin we vrij onveilig met elkaar de discussie aangaan. Het is haast onvermijdelijk dat je dan in getouwtrek komt. Je wilt dat het muntje jouw kant op valt, want jij moet verantwoording afleggen aan jouw lokale bestuur.’

Dat ging grof mis bij de voorjaarsnota, want daarin stond, ter dekking van de Amstelveense ambities Aalsmeer opgevoerd. ‘De verhoging van de bedrijfskosten bestond voor een derde uit ict-kosten. Wij hebben dat toen zelf niet meegenomen, want het is voor ons een discussiepunt. Daar kwamen we met elkaar niet uit.

Vervolgens heeft Amstelveen ons opnieuw als dekking opgevoerd en de rekening hier neergelegd. Onder die druk kun je niet het gesprek voeren over de centrumregeling. Hier wordt het budgetrecht van mijn raad keihard uitgehold, het belangrijkste recht van een gemeenteraad. Als je daarover geen zeggenschap hebt, is er wel wat mis. Anderzijds, Amstelveen kan beslissen dat je moet betalen, maar ze kunnen je er niet toe verplichten.’

In Amstelveen wordt de verdeelregel 75/25 toegepast. Volgens Oude Kotte is daar in 2017 maar één afspraak over gemaakt: ‘Nieuw te ontwikkelen beleid verdelen we naar rato van het inwonertal: 75/25. Maar in de oorspronkelijke dienstverleningsbijdrage, die in 2013 nog 10 miljoen was, is die verhouding 83/17. Dat is scheef. Nu betalen we 20 miljoen.’ Aalsmeer is dus langzaam gegroeid naar een bijdrage van 25 procent. Oude Kotte: ‘Dat kunnen wij niet betalen. Het is alsof je met iemand op vakantie gaat naar de Canarische Eilanden, maar jouw portemonnee reikt tot een vakantie met de tent naar Frankrijk. Als je ons mee wilt nemen, zul je ons tegemoet moeten komen. Dit houden we niet vol. Daarom hebben wij de centrumregeling opgezegd.’

Stadse ambities
Van Rijn legt uit dat Amstelveen stadse ambities heeft. ‘Aalsmeer is een dorp. En je moet reëel en eerlijk zijn in je ambities. Het gaat hier om gelijkwaardige partnerschappen, governance. Je wilt samen beslissingen nemen. Net als in een relatie: de een brengt meer in dan de ander. Nu moet je elke keer bijleggen, ook al is je portemonnee niet vol genoeg. En dat is dus een interpretatie van een artikel in die regeling. Wij zeggen: overleggen. Zij zeggen: de Amstelveense werkwijze is leidend. “Jij betaalt altijd 25 procent.” Als die regel echt zo zou zijn, zou het heel onrechtvaardig en onhaalbaar zijn. Als wij niet meedoen, komt Amstelveen nog steeds voor dezelfde kosten te staan.’ Met Uithoorn had Aalsmeer voorheen een G2 op het sociaal domein. Er kwam een onderzoek naar uitbreiding met Amstelveen. Dat werd uiteindelijk een samenwerking tussen Amstelveen en Aalsmeer in de centrumregeling-constructie.

‘Dat heeft ook soms met personen in politiek, de founding fathers Van Zanen en Litjens te maken. Terugkijkend denk ik dat Uithoorn een slimme keuze heeft gemaakt, meer regie, zelf grip en sturing houden. Wij hebben alles overgedaan aan Amstelveen. En de roze olifant in de kamer: Aalsmeer wilde nooit bestuurlijk fuseren, Amstelveen wilde dat wel. Dat kwam ook uit onderzoek van Sjoerd Vellenga in opdracht van beide colleges. Je hebt geen gezamenlijke stip op de horizon, terwijl dat een wezenlijke waarde is.’

Oude Kotte weet dat de gemeenten niet gelijk zijn. ‘Maar je wilt starten vanuit gelijkwaardigheid. Een uitgangspunt zou kunnen zijn: we blijven allebei bestuurlijk zelfstandig en welke normen heb je daarvoor nodig?’ Vroeger is de indruk bij Amstelveen ontstaan dat Aalsmeer wel bestuurlijk wilde fuseren, anders was die centrumregeling ook niet zo mager georganiseerd, analyseert Oude Kotte. ‘Bij de opzegging zeiden we: we gaan niet bestuurlijk fuseren en doen alles vanuit het oogpunt van versteviging van die zelfstandigheid. Hiervoor is inwonertal alleen niet leidend. Wij hebben twee dorpen en die zijn haast zelforganiserend. Hier willen mensen een kopje koffie drinken en over hun zorgen praten. Een gemeente is gestoeld op creëren van die nabijheid en democratische legitimatie. Daar moet je passende dienstverlening op baseren. De Amstelveense bevolking is voor 40 procent internationaal, met een grote Japanse en Indiase gemeenschap. Dat zijn hele andere vraagstukken.’

ICT-ruzie
Een geschillencommissie doet voor 1 maart uitspraak over de ict-ruzie. Intussen moet Aalsmeer op zoek naar nieuwe samenwerkingsvormen en dit keer met zeggenschap. De samenwerking met Amstelveen heeft ook veel goeds gebracht, zoals versterking van de ambtelijke kennis en kunde, dus daar kunnen de gemeenten misschien wel mee voort. Maar op ict-gebied is een organisatie nodig op een veel grotere schaal, denkt Van Rijn. ‘We zijn in gesprek met andere gemeenten en leggen hen uit wat er aan de hand is. We vragen waarmee zij worstelen. Naar Amstelveen hebben we de hand uitgestoken. Het gaat om vragen van de toekomst, zoals de energietransitie. Eigenlijk pakken we wel regie, ja.’ Een gemeenschappelijke stip aan de horizon, afspraken maken, begrip, elkaar wat gunnen, luisteren naar elkaar zijn daarvoor nodig. ‘Dan voel je die gelijkwaardigheid.’

Het begint steeds meer te klinken als relatietherapie. Maar in relatietherapie werkt een deadline niet. Dat levert stress op. ‘Je wilt inderdaad geen onrust in de organisatie’, beaamt Van Rijn. Voor hem voelen de ambtenaren, in dienst bij de centrumregeling, als ‘onze mensen’. ‘Wij voelen ook verantwoordelijkheid voor hen. Door goed te investeren in elkaar en de beste oplossing eruit te halen, beperk je de schade. Dat betekent dat we zoveel mogelijk mensen, misschien wel iedereen, in dienst houden. Als je voorwaarden gaat stellen, krijg je misschien een ontvlechtingsscenario met niet te overziene gevolgen. Dat zouden we bijzonder jammer vinden.’

‘Amstelveen hecht aan goede samenwerking’
De gemeente Amstelveen laat weten te hechten aan goede samenwerking met Aalsmeer. ‘Amstelveen is bereid mee te werken aan nieuwe afspraken die recht doen aan het gevoel van gelijkwaardigheid, waarbij de kosten van de ambtelijke organisatie naar rato worden verdeeld. Amstelveen ziet sommige zaken anders dan Aalsmeer, maar heeft het vertrouwen gezamenlijk tot goede vernieuwde afspraken te komen met het college en de raad van Aalsmeer.’