'Rechter moet Bibob indringender toetsen'

Bibob is hot. De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) wordt steeds vaker ingezet om te voorkomen dat overheden onbedoeld criminele organisaties ondersteunen via vergunningen, subsidies en aanbestedingen. De wet is vorig jaar zeker 260 keer ingezet door gemeenten om 'criminogene activiteiten' te weren. In 2006 was dat nog zo'n 150 keer. Een negatief integriteitsadvies van het landelijke Bureau Bibob van het ministerie van Justitie biedt gemeenten meestal voldoende grond om een verdacht bedrijf de vergunning te weigeren of in te trekken.

Hoogleraar staats- en bestuursrecht Margriet Overkleeft was de eerste die openlijk en al bij de totstandkoming van de Bibob waarschuwde voor onvolkomenheden in de wet. Dat was in haar oratie tien jaar geleden aan de Rotterdamse Erasmus Universiteit. Ze bekritiseerde bij die gelegenheid de toenemende vervlechting van de voorheen complementaire disciplines strafrecht en bestuursrecht.

Spitsboeven

'Zo kon je bij Bibob zien aankomen, wat nu in steeds meer regio's gebeurt: dat bestuursrecht als instrument gaat dienen voor strafrechtpleging. Let wel: ik begrijp uitstekend het gevoel dat na de IRT-affaire bij heerste politie, justitie en politici. Dat maffiose groepen de boel hier over nemen en dat er wat moest gebeuren. Soms heb je zo'n instrument nodig, zeker nu met de hele economie ook de criminaliteit globaliseert. Ook dat een voor spitsboeven interessante stad als Amsterdam Bibob inzet voor sanering en herontwikkeling van stadsdelen, is begrijpelijk. Mijn zegen hebben ze. Maar het moet wel fatsoenlijk gebeuren en geen gemakkelijk automatisme worden, waarbij strafrechtelijk onoplosbare zaken over de schutting van het bestuursrecht worden gegooid. De Bibob-systematiek kan tot gevolg hebben dat verschillende grondrechten van personen en rechtspersonen direct worden aangetast.'

Overkleeft-Verburg was begin jaren negentig lid en plaatsvervangend voorzitter van de Registratiekamer, de voorloper van het College bescherming persoonsgegevens. Ze heeft een flinke staat van dienst op het gebied van recht op privacy, interbestuurlijk informatierecht en openbaarheid van bestuur. Een van haar drijfveren ligt bij het werk van de historicus Loe de Jong. Zijn onderzoek en publicaties over de bezetting en de jodenvervolging wekten haar belangstelling voor gegevensbescherming en de juridische dimensies van persoonsregistratie en automatisering.

'Ik ben niet van de school van privacy-diehards. Het gaat bij privacy om nuances en belangenafweging. Al vóór mijn rechtenstudie in Tilburg ben ik, zogezegd, ambtelijk gesocialiseerd door een periode als assistent van de griffier en Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht. Daar heb ik mijn passie meegekregen voor ouderwets zorgvuldig, dus ook transparant bestuur. In 1995 promoveerde ik bij Ernst Hirsch Ballin, de huidige minister van Justitie. Dat was op een onderzoek naar privacy, gegevensbescherming en de werking van de Wet persoonsregistraties. Mijn interesse voor Bibob sluit daar logisch op aan.'

Risicoprofiel

Amsterdam en Zuid-Limburg gaan het verst met het inzetten van Bibob. Systematisch worden daar hele straten en wijken schoongeveegd van sekspanden, horeca, coffeeshops en belwinkels. 'Alles waarbij het gevaar van criminogene activiteiten wordt vermoed. Lukt het niet strafrechtelijk, dan maar bestuurlijk, is de redenering.' De stap naar herbestemming is dan vervolgens relatief eenvoudig gezet.

Overkleeft: 'Maar in de wet zelf en in de uitvoeringspraktijk zitten black boxes. Bureau Bibob heeft als onderzoeks- en informatiefaciliteit ruime toegang tot open en gesloten, politiële, justitiële en andere gegevensbestanden. Of de medewerkers voldoende gekwalificeerd zijn? Ik weet het niet. Betrokkenen krijgen geen inzage in de achtergrond van de uitgebrachte adviezen. Ze kunnen niet controleren hoe deskundig en onbevooroordeeld het bureau te werk gaat en welke informatie wel of niet is gebruikt. Dat staat op gespannen voet met het fundamentele verdedigingsbeginsel van recht op fair trial.'

'Tegelijkertijd tast Bibob de privacy- en gegevensbescherming aan. Er wordt allerlei gevoelige informatie over iemand bijeen geharkt. En niet alleen over die (rechts)persoon zelf, maar ook over zijn omgeving. Op basis daarvan wordt een risicoprofiel gemaakt, waarmee wordt voorspeld hoe groot het toekomstige gevaar van criminele handelingen is.'

Het voordeel is dat de overheid eindelijk goed inzicht krijgt in de zakelijke netwerken waarin criminelen opereren. Daar staat tegenover dat al die mensen geen enkele greep hebben op het feit dat ineens ook hún doopceel wordt gelicht. 'Bovendien bepalen overheden de eigen drempels om wel of niet tot Bibobtoetsing over te gaan. Moet straks iedereen die in Amsterdam voor meer dan honderdduizend euro zijn eigen woonhuis wil verbouwen door de Bibobtoetsing?'

Zwarte lijsten

Ook de Belastingdienst vertoont volgens Overkleeft-Verburg de neiging om zijn handhavingsproblemen via Bibob af te wentelen. 'Het woord witwasbestrijding ligt bestuurders in de mond bestorven. Ik vind dat gevaarlijk, tenzij het gaat om crimineel verkregen geld. Dat je ooit een douw hebt gehad wegens belastingontduiking maakt je nog niet tot crimineel.' Onduidelijk is volgens de hoogleraar welke informatie bij de adviezen wel en niet meetelt, dus ook hoe ver het onderzoek mag teruggaan in te tijd.

'Ondertussen leidt Bibob in feite tot bedrijfs- en beroepsverboden. En daarmee komen het grondrecht op eigendom (waarde van bedrijfspanden) en de vrijheden van beroep, dienstverlening en ondernemerschap in het geding. De gemeenten pleiten nu voor centrale registratie van Bibobadviezen. Dat moet uitwijkgedrag van aanvragers voorkomen - het "waterbedeffect". Dan krijg je dus oncontroleerbaar hergebruik van dossiers. Zwarte lijsten dus - ja, soms moet je de dingen gewoon bij de naam noemen. En dat op basis van informatie die niet volledig is getoetst.'

Checks and balances zijn nodig voor goed bestuur, daar gaat het Overkleeft om. Vandaar haar kritiek op de 'rechtspolitieke' keuze van bestuursrechters om Bibobzaken tamelijk marginaal te toetsen, zowel wat betreft het bestuurlijke optreden (correcte en redelijke besluitvorming) als het achterliggende Bibobadvies. Bij de eerste Bibobuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, liep het direct fout, memoreert Overkleeft.

Het betrof een vergunningweigering voor raamprostitutie aan de ouders van een vrouw die van medeplichtigheid aan witwassen werd verdacht. Ouders en dochter werkten samen. Gevaar van vergunningmisbruik, oordeelden bureau Bibob en gemeente Den Haag. Toen de dochter later werd vrijgesproken, moest de gemeente de vergunning alsnog toekennen. 'Bibobuitspraken over zaken die nog onder behandeling zijn van de rechter, zijn riskant.'

Gemeenten denken volgens Overkleeft te vaak dat er dan geen sprake kan zijn van ongelijkheid of willekeur als zij hun Bibobbeleid maar netjes hebben geformuleerd. 'Bestuursrechters moeten in Bibobzaken indringender gaan toetsen. Is zo'n advies wel terecht gevraagd? En hoe groot is werkelijk het veronderstelde gevaar van de als criminogeen bestempelde activiteit? Daarbij kunnen bestuursrechters eigen beleid voeren. Dat betekent dat de rechter de onderliggende gegevens moet inzien, dus de advocaten ook. Dan zegt men: de privacybescherming van betrokkenen staat dat niet toe. Maar ondertussen zie je steeds vaker dat vergunningaanvragers zelf de publiciteit zoeken. Ik vind: als iemand ervoor kiest om een beschikking aan te vechten, dan moet de bestuursrechter integraal toetsen, in alle openheid voor de betrokkenen. Bij de betrouwbaarheidstoetsing in het financieel recht gebeurt dat immers ook.'

Europa

Bibob is een Nederlands product, maar Overkleeft-Verburg signaleert diverse knelpunten met Europese regelgeving. Er wordt volgens haar nog niet stilgestaan bij de gevolgen van de invoering van de Europese Dienstenrichtlijn, uiterlijk eind 2009. Die richtlijn stelt scherpe grenzen aan de beperkingen, waaronder integriteitstoetsing, die lidstaten mogen opleggen aan het vrije verkeer van kapitaal en diensten. 'Voor de Dienstenrichtlijn vindt tussen lidstaten een peer review ( onderlinge rechtsvergelijking, red.) plaats. Ik denk dat Bibob te ver gaat om binnen Europa geaccepteerd te kunnen worden.'

Overkleeft bepleit een wetswijziging voor betere rechtsbescherming. 'De Tweede Kamer kan daarop toezien. Waar ik me verder grote zorgen over maak, is het olievlek-effect van de huidige Bibobgolf. We lijken toe te gaan naar alsmaar meer bestuurlijke aanpak op basis van risicoprofielen. Links en rechts sluiten gemeenten onderling en met andere bestuursorganen convenanten om diepgravende informatie uit te wisselen, buiten Bureau Bibob om.' Het is deze oncontroleerbare informatieuitwisseling, waar Overkleeft zeer beducht voor is. 'Een voorbeeld is Zuid-Limburg met zijn Project Bestuurlijke Aanpak. Dat bestuursorganen en politie zonder wettelijke grondslag op eigen houtje en oncontroleerbaar gevoelige gegevens over privépersonen en ondernemers gaan delen, dat kan dus niet.'

Raad van State: twee keer mis

Minister Hirsch Ballin (Justitie) kondigde vorige week een onderzoek aan naar de Wet Bibob. Dit naar aanleiding van twee opvallende uitspraken van de Raad van State eerder die week in Bibobzaken in Groningen en Dordrecht. In beide gevallen oordeelde de Raad van State dat de gemeenten over te weinig verifieerbaar bewijs beschikten om vergunningen te kunnen weigeren. De Raad van State was vooral kritisch over het gebruik van moeilijk controleerbare informatie van de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE).