Goede spelregels nodig bij inspraak bewoners

Gemeenten moeten hun inspraakverordeningen ombouwen naar participatieverordeningen. Diverse gemeenten zijn er al mee aan de slag. ‘Door met de participatieverordening te gaan werken, zal het vertrouwen tussen overheid en inwoners groeien.’

‘Veel gemeenten vinden de huidige inspraakverordeningen niet meer van deze tijd’, weet Guido Enthoven. Als directeur van het Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) begeleidt hij veel gemeenten naar een eigentijdse participatieverordening, vooruitlopend op de nieuwe Wet versterking participatie op decentraal niveau. ‘Het wetsvoorstel is al in juni 2020 door de ministerraad vastgesteld, maar indiening ervan bij de Tweede Kamer is doorgeschoven naar het nieuwe kabinet.’ Hij verwacht dat dit snel gaat gebeuren. Het wetsvoorstel regelt dat gemeenten, maar ook provincies en waterschappen, inwoners de mogelijkheid geven te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid.

Een tiental gemeenten is al aan de slag gegaan met een participatieverordening, of ze zijn er momenteel druk mee bezig. Bodegraven-Reeuwijk had medio vorig jaar de primeur om als eerste gemeente zo’n participatieverordening ‘nieuwe stijl’ vast te stellen. Middelburg volgde een half jaar later en in Enschede ligt de participatieverordening deze week ter besluitvorming voor in de raad.

‘Een participatieverordening is voor raadsleden een middel om hun taak als volksvertegenwoordiger goed te kunnen oppakken’, stelt Hans Rijs, griffier van Bodegraven-Reeuwijk. In zijn ogen komen raadsleden veel te weinig aan die rol toe. Ze hebben met hun volgestouwde vergaderagenda’s, waarvoor ze ter voorbereiding honderden pagina’s aan voorstellen en rapporten moeten lezen, nauwelijks tijd om de straat op te gaan en hun oor te luisteren te leggen bij inwoners en ondernemers.

‘Het is belangrijk voor raadsleden om van inwoners te horen wat er speelt en wat de problemen zijn.’ Vanuit die intrinsieke motivatie zwengelde Rijs in zijn gemeente het proces aan om tot zo’n verordening te komen. Dat werd meteen omarmd en verder opgepakt en uitgewerkt door een speciale, tijdelijke commissie participatieverordening waarin zowel raadsleden uit alle fracties als ambtenaren zaten.

Spelregels

De Enschedese commissiegriffier Dogan Kosar verwacht dat met de participatieverordening inwoners en de gemeente dichter bij elkaar komen. ‘Er zit veel kracht en energie in de stad. Door te gaan werken met de participatieverordening zal het vertrouwen tussen overheid en inwoners weer groeien.’ Zijn stad zet al jaren stevig in op participatie, maar onder meer de rol van de raad was vaak onduidelijk. ‘Met heldere spelregels weet iedereen straks wat zijn of haar rol is en wat er met de uitkomst van een traject wordt gedaan.’

‘Middelburg was al van plan om met een participatieverordening aan de slag te gaan. Door twee moeizame participatieprocessen met inwoners die tegen ontwikkelingsplannen waren, kwam dat in een versnelling’, vertelt Manon Veroude, ambtenaar van de gemeente Middelburg. ‘In Middelburg ligt de lat op het gebied van participatie al lange tijd hoog. In 2017 stelde de gemeenteraad een set van spelregels, onze participatiecode, vast. Maar dat is toen niet goed geborgd. De urgentie werd niet echt gevoeld.’ Uiteindelijk werd Veroude vrijgemaakt om participatie aan te jagen en verder door te ontwikkelen.

‘Dat ging niet meteen van een leien dakje. Het moest eerst vreselijk misgaan.’ En dat ging het, bij een bedrijventerrein dat moest worden ontwikkeld. ‘Er was veel weerstand tegen en een hoop politiek gedoe. Inwoners werd gevraagd mee te denken over de inrichting van het bedrijventerrein, maar zij wilden helemaal geen bedrijventerrein en ontwikkelden alternatieven. Dat was niet de bedoeling. Over de reikwijdte van het inspraaktraject leefden totaal andere verwachtingen. Na afloop van het traject waren we terug bij af’, aldus Veroude.

Rolinvulling

Bureau Berenschot werd door de gemeenteraad gevraagd een evaluatie uit te voeren naar verschillende afgeronde participatieprocessen en met aanbevelingen te komen. De conclusie was dat er nog een hoop te verbeteren viel. De rolinvulling van de gemeente in participatieprocessen moest beter, participatie moet voor inwoners de moeite waard zijn en participatievormen moeten passen bij de aard van de vraagstukken, zo luidden grofweg de aanbevelingen. ‘Onze bedoelingen waren goed, maar de afspraken werden aan de voorkant niet goed geborgd’, vat Veroude in eigen woorden samen. De raad gaf vervolgens opdracht om betere spelregels op te stellen. ‘Dat het zo misliep bij het bedrijventerrein én de evaluatie daarna had een enorm hefboomeffect. Vreselijk lullig voor de inwoners die veel tijd in het participatietraject hadden gestopt, maar daardoor hebben we veel en versneld geleerd.

En ook niet onbelangrijk: we hebben het goede gesprek met elkaar gevoerd. Dat werd als heel waardevol ervaren.’ Medio december vorig jaar is de participatieverordening door de Middelburgse raad vastgesteld. In die verordening staat onder meer dat vooraf moet worden vastgelegd wat er gebeurt met de uitkomst van een participatietraject. Er zijn vier smaken, die variëren van het zonder meer door college en raad overnemen van de uitkomst van het traject tot het sec kennisnemen ervan.

Bodegraven-Reeuwijk heeft een soortgelijk smakenpalet. Daarnaast wordt in beide verordeningen de beïnvloedingsruimte, het beschikbare budget en de periode die voor het traject wordt uitgetrokken vooraf bepaald. In de nog vast te stellen participatieverordening van Enschede staan soortgelijke afspraken. In de drie gemeenten zijn de participatieverordeningen breed. Er zijn spelregels vastgelegd voor zowel inspraak, overheidsparticipatie als het uitdaagrecht voor burgers om taken van de gemeente over te nemen. Ook zijn in de drie gemeenten contouren opgenomen hoe straks de participatie over omgevingsplannen en omgevingsvergunningen gestalte moet krijgen, als de Omgevingswet eenmaal van kracht wordt. Dorps- en wijkgericht werken heeft in de participatieverordeningen alvast een plekje gekregen, maar moet nog verder worden uitgewerkt.

‘Ik zie de huidige participatieverordening als een versie 1.0. Zij is niet in beton gegoten en kan telkens worden aangepast en uitgebreid’, stelt Rijs. ‘De verordening is bedoeld om de zwijgende meerderheid bij het gemeentelijk beleid te betrekken en op een goede manier gebruik te maken van de kennis en kunde die er in de samenleving is.’

Stap voor stap

Het proces om tot een participatieverordening te komen heeft in Enschede ruim een jaar geduurd. Het enthousiasme was en is groot, maar men wilde stap voor stap uitdenken wat er wel en niet in zo’n verordening moest worden opgenomen. ‘Hoe nemen we de raad mee en hoe nemen we de inwoners mee’, verduidelijkt Dogan. Zo wilde de raad een duidelijker rol en al aan de voorkant meepraten over doel en intenties van een participatietraject. ‘Nu komt de raad vaak pas aan de achterkant in beeld.’ De drie gemeenten zijn in het traject om te komen tot een participatieverordening ondersteund door Enthoven.

‘Diverse gemeenten vinden het beter hun inwoners in een vroeg stadium bij beleidsvorming te betrekken’, weet Enthoven vanuit de praktijk. De ene keer komt het initiatief om alvast met een participatieverordening te werken van een bevlogen wethouder, dan weer van een griffier of van een beleidsambtenaar. ‘Ik zie veel enthousiasme voor nieuwe vormen van participatie. De nieuwe Wet versterking participatie op decentraal niveau is een hefboom om het ook echt te regelen.’ Er is vaak spanning tussen representatieve en participatieve democratie, ziet Enthoven. ‘Wat heb je als raad nog te zeggen in en na zo’n participatietraject, wordt vaak als bezwaar aangedragen. Ik zie veel gemeenten hiermee worstelen, maar het is vaak een kwestie van koudwatervrees.

Je hebt gemeenten die voor de veilige weg kiezen en pas op het laatste moment inspraak organiseren over een vastomlijnd plan.’ Dat is in zijn ogen niet alleen niet meer van deze tijd, maar vooral doodzonde. ‘Met goede participatie kom je vaak tot veel betere plannen die ook op een breder draagvlak kunnen rekenen.’ Tot zijn genoegen zijn er inmiddels ook diverse gemeenten die inwoners veel eerder en intensiever bij de planvorming betrekken, en waarbij de raad zelfs ook vooraf aangeeft de uitkomst van het participatietraject over te nemen, ongeacht de uitkomst.

Breed

De gemeenten die met een participatieverordening aan de slag zijn, pakken het net zoals Bodegraven- Reeuwijk, Middelburg en Enschede breed op, ziet Enthoven. ‘Het gaat om inwoners- en overheidsparticipatie en het right to challenge.’ Bij overheidsparticipatie moeten regels worden vastgelegd hoe de overheid omgaat met en participeert in initiatieven van inwoners. Crux van een participatieverordening is dat vooraf de spelregels worden vastgelegd. Wat zijn de financiële kaders, wat staat wel of niet ter discussie en wat gebeurt er met de uitkomst van een participatietraject.

Enthoven: ‘Neem de komst van een azc. Vooraf moet helder zijn of er wel of niet discussie over de locatie kan worden gevoerd, of dat het gaat om waarborgen om prettig te wonen en te leven in de nabijheid van een azc.’

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft eind mei vorig jaar een Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] op haar site gezet. Omdat het wetsvoorstel nog in de ontwerpfase zit, is het geen modelverordening, maar een voorbeeld-verordening. Enthoven is er kritisch over. Er ontbreken in zijn ogen wezenlijke artikelen in de voorbeeldverordening. ‘Er staat geen artikel over de wijze waarop de inbreng van bewoners wordt meegewogen in de besluitvorming, terwijl dat juist een belangrijk doel van het wetsvoorstel is.’ Ook over overheidsparticipatie en de Omgevingswet staan geen artikelen in de voorbeeldverordening. ‘Terwijl veel gemeenten daar juist vragen over hebben.’

Aan dorps- en wijkdemocratie is evenmin een artikel gewijd, ‘maar voor bewoners is dat vaak belangrijk’. Aangezien gemeenten vaak een modelverordening van de VNG letterlijk overnemen, hoopt Enthoven dat de VNG er nog flink aan gaat sleutelen. ‘De laatste versie van de voorbeeldverordening is wat mij betreft erg kaal, getuigt van weinig ambitie op het gebied van participatie en is daarmee een gemiste kans. Er wordt nu een nieuwe standaard gezet die beslissend is voor de ontwikkeling van participatie in de komende tien jaar. Mijn oproep aan gemeenten is: doe het samen met raad, college, ambtenaren en bewoners en gebruik dit momentum.’