‘Overheid kan veel meer zelf doen’

Als bij gemeenten de afgelopen 10 jaar één belangrijke verandering zichtbaar is, dan is dat het gegroeide bewustzijn over wat de gemeente zelf kan. Of wat een gemeente samen met andere gemeenten kan bedenken en oplossen.

‘Ze hebben genoeg kennis in huis om veel zaken zelf te doen. En hoe meer gemeenten zelf doen, hoe beter’, zegt Jaap Boonstra, hoogleraar aan de universiteit van Amsterdam op het terrein van verandermanagement en onderzoeker naar veranderprocessen in organisaties. Boonstra begeleidde gemeentesecretarissen in veranderprocessen en adviseert gemeenten, ministeries en zelfstandige overheidsdiensten.

Hij predikt de zelfbewuste gemeente die nadenkt waarom voor een bepaalde klus een externe adviseur moet worden ingehuurd. Als het gaat om bedrijfsvoering zoals vergunningverlening, burgerzaken, administratie en de invoering van software- en kwaliteitssystemen kan de gemeente dat volgens Boonstra prima zelf. ‘Soms heb je tijdelijk een expert nodig. Dat is prima, maar zorg dat je zelf de leiding houdt. De inhuur van dit soort expertise mag niet meer dan een eenmalige activiteit, een eenmalige vernieuwing zijn. ‘Een goede adviseur hoort ook altijd te vragen welke kwaliteit de gemeente zelf in huis heeft. Met die mensen moet hij of zij willen samenwerken. Veel adviseurs doen echter wat anders: zij willen het liefst de gemeente al het werk uit handen nemen en zo een afhankelijkheid creëren. Als gemeentelijke opdrachtgever moet je daarvoor waken.’

Volgens Boonstra kunnen gemeenten ook op adviseurs bezuinigen door een beroep te doen op de deskundigheid van burgers. ‘Hun kennis kun je veel beter benutten. Als je toch een adviseur inschakelt, zou diens rol heel terughoudend moeten zijn. Degene zou kunnen vertellen over ervaringen bij andere gemeenten. Maar dat is na drie sessies wel klaar.’

Complexer ligt het bij maatschappelijke problemen waar allerlei overheidstaken bij elkaar komen. Neem jeugdzorg, veiligheid, onderwijs of reïntegratie. Van de gemeente wordt verwacht dat ze dit soort problemen waar tal van maatschappelijke instellingen en organisaties bij betrokken zijn, zo efficiënt mogelijk oplost. Boonstra noemt als voorbeeld een wijk in een middelgrote stad ‘waar zes corporaties niet samenwerken, de jeugdzorg in de problemen zit, de politie uitsluitend focust op veiligheid enzovoort’. Hoe krijg je dan iedereen bij elkaar? ‘In zo’n geval kun je iemand inhuren voor een onafhankelijke rol, want juist die onafhankelijke opstelling is essentieel.’

Ingewikkelde problemen

Ander voorbeeld: de groepsverkrachting van een 14-jarig meisje in Rotterdam. ‘Het bestuur heeft een onderzoek gelast. Twintig organisaties zijn erbij betrokken, de onderste steen moet boven. Men is van nature al niet geneigd om samen te werken, dus kun je het als gemeente ook niet overlaten aan het veld. Als het goed loopt, is het verstandig om op afstand te blijven, maar als het moeizaam gaat, is het belangrijk om als gemeente de regie te houden. Dat kan via de GGD, maar ook door de dienst maatschappelijke ondersteuning.’

Volgens Boonstra heeft een onafhankelijke adviseur in een dergelijk geval het voor deel dat die begrip voor al die verschillen, posities en rollen kan tonen. ‘Degene kan zorgen dat het proces niet in een bloedbad eindigt. Maar ook hier geldt: de onderzoeker, de adviseur van buiten, moet als een betrokken voorbijganger altijd samen optrekken met de gemeente of de betreffende gemeentelijke dienst.’

Het inschakelen van adviseurs als interim-managers kan ook minder, vindt Boonstra. ‘Mijn stelling is: een interim-manager die er na 9 maanden nog zit, is een slechte interim- manager. Kennelijk ben je dan niet in staat geweest een goede opvolger te vinden. Dat interim-managers soms 2 jaar op dezelfde plek zitten, vind ik onvoorstelbaar.’ Hij snapt het wel: ‘De markt is ingeklapt. Blijven zitten is dan goed voor je omzet. Maar ik vind het niet professioneel. De kracht van een interimmer is juist die nieuwe wind. Los daarvan, gemeenten moeten het natuurlijk ook niet laten gebeuren dat interim-managers langer dan 9 maanden doorgaan.’

Zelfs voor het veranderen van de bestuursstructuur of het omvormen van een gemeentelijke organisatie met tientallen diensten naar een meer coherente en samenhangende organisatie is er wat Boonstra betreft geen reden om de deur wagenwijd open te zetten voor externe adviseurs. Een gepast en matig gebruik lijkt hem ook hier voldoende. Want, zo is zijn onderzoekservaring: succesvolle organisatorische veranderingen worden meestal op eigen kracht vormgegeven.

Boonstra baseert zich niet alleen op het onderzoek dat hij verrichtte voor zijn boek Leiden in Cultuurverandering, maar spreekt ook uit eigen praktijkervaring. Door de gemeente Amsterdam wordt hij ingehuurd als veranderkundig organisatieadviseur. De hoofdstad telt 32 diensten en wil daar een beter samenwerkende organisatie van maken.

‘De verandering is dus hoe je die diensten op een goede wijze met elkaar kunt laten samenwerken. Onder druk van de bezuinigingen zie je tegenwoordig vaak een strakkere sturing op middelen en op resultaat. Dat raakt de autonomie van de afdelingen. Er ontstaat angst of men de eigen identiteit als onderdeel wel kan behouden. Het raakt aan de zijnsvraag. Ook hier geldt: hoe meer je daar als afdelingshoofd of directeur zelf kan doen, hoe beter. ‘Mijn inbreng als externe is twee keer per jaar een bijeenkomst begeleiden. Om dat proces goed te kunnen sturen, voer je vooraf individuele gesprekken met alle diensthoofden om te weten hoe iedereen in het veranderproces staat. Je moet weten waar de grenzen liggen, zodat je die op de juiste wijze bespreekbaar kunt maken. Je rol is vooral faciliterend en je dient integer te blijven: je moet niets doorvertellen van wat men in vertrouwen aan jou heeft verteld.’

Het valt hem wel op dat gemeenten soms adviseurs inschakelen die weinig of geen oog hebben voor de bestuurlijke complexiteit van het werk. ‘De gemeentelijke wereld is veel complexer dan het bedrijfsleven. Niet alleen omdat je te maken hebt met veel uitvoeringsorganisaties, maar ook vanwege het enorme beleidsnetwerk. Europese regelgeving, departementale beleidskaders, provinciaal beleid, alles komt er samen. De beleidsdrukte is de afgelopen 10 jaar enorm toegenomen.’ Maar het meest ingewikkeld is volgens hem het werken in een politieke omgeving van verschillende fracties, wethouders en wisselende coalities. ‘Ik kom met regelmaat adviseurs tegen die geen idee hebben wat die omgeving inhoudt en er in hun advies ook geen rekening mee houden. Als je geen idee hebt van het effect van je advies, dan moet je niet in de publieke sector willen adviseren, want je maakt enorme brokken.’

Gemeentelijke samenwerking

De toenemende trend van gemeenten om op tal van terreinen onderling samen te werken, vermindert volgens Boonstra ook de noodzaak om externe adviseurs in te huren. ‘Door shared service-concepten binnen en tussen gemeenten krijgen steeds meer ambtenaren overzicht van het totaal. Daardoor redeneren ze niet meer vanuit de eigen dienst, maar vanuit de maatschappelijke problemen. Voor die verschuiving van focus heb je dus minder adviseurs nodig.’

Ook ontwikkelingen zoals in Amsterdam, waar de oude, ervaren ambtenaren in ambtelijke adviesgroepen samenwerken met jonge, talentvolle collega’s, verminderen de noodzaak tot de inhuur van adviseurs. ‘Ambtenaren in dit soort adviesgroepen werken niet bij een dienst, maar aan een concreet tijdelijk project. Bijvoorbeeld aan de bevordering van luchtkwaliteit of de veiligheid van wijken. Ze identificeren zich dus niet met een organisatieonderdeel, maar met de bijdrage die ze leveren aan het verbeteren van de prestatie van de overheid. Dat gebeurt steeds vaker. Prima, zou ik zeggen.’

De gemeente heeft zelfs in een domein waar organisatieadviesbureaus van oudsher vaak en veel voor werden ingehuurd - de verandering van de gemeentelijke organisatie of cultuur - de eigen kwaliteiten en kennis ontdekt. ‘Veranderprocessen worden steeds meer door eigen mensen uitgevoerd. Dat komt ook doordat verandermanagement onderdeel van dagelijks management is geworden. Uitbesteden hoeft dus niet meer.’

Samenvattend: gemeenten kunnen veel besparen op externe adviseurs. Boonstra: ‘Jarenlange trajecten met externen zijn nergens voor nodig. Mits de gemeente het opdrachtgeverschap goed invult. Alleen voor hele hele specifieke expertise of voor ingewikkelde complexe problemen, heb je soms een onafhankelijk iemand nodig. Zo iemand kan de rol van spookrijder vervullen, die tegen de gemeenteraad onverbloemd de waarheid zegt. Voor het overige kun je als gemeente veel zelf doen. Echt, er is genoeg kennis en talent in huis.’

JAAP BOONSTRA

Jaap Boonstra (1957) studeerde organisatiepsychologie in Leiden en promoveerde op het proefschrift ‘Integrale organisatieontwikkeling, vormgeven aan fundamentele veranderingsprocessen in organisaties.’ Hij is hoogleraar organisatieverandering aan de Universiteit van Amsterdam en professor organizational dynamics bij Esade Business School in Barcelona. Hij is tevens o nderzoeker en docent bij Sioo, interuniversitair centrum voor organisatie en veranderkunde in Utrecht. Daarnaast is hij toezichthouder bij een jeugdzorginstelling in Amsterdam en bij de Nederlandse Academie voor Overheidscommunicatie. Als adviseur is hij betrokken bij veranderprocessen, onder meer bij de gemeente Amsterdam en het ministerie voor Infrastructuur, eerder ook in Haarlemmermeer en Oosterhout. Boonstra publiceerde honderden artikelen en een aantal boeken over verandermanagement, technologische en organisatorische vernieuwing. Zijn meest recente boek, Leiders in Cultuurverandering in 2010, was gebaseerd op zestien studies naar Nederlandse bedrijven die succesvol hun cultuur veranderden en strategische vernieuwing realiseerden.