Vrijheid is motor van bestuurlijke vernieuwing

Een optimale bestuurlijke organisatie vraagt om steeds wisselende schalen, betoogt hoogleraar institutionele bestuurskunde Theo Toonen. De sleutel ligt bij het steunen van lokaal initiatief. Een open brief aan minister Plasterk: ‘U heeft goud in handen.’

Excellentie, 
Na uw energieke poging bij aanvang van deze kabinetsperiode de draad van het bestuurlijke verhaal van een veertig jaar lang lopende discussie over de reorganisatie van het binnenlands bestuur op te pakken, heb ik begrepen dat u aan het begin van de zomer al weer bent teruggefloten door de Eerste Kamer. Valt de storyline van veertig jaar binnenlands bestuur nog te veranderen? Of krijgen de cynici van het binnenlands bestuur gelijk? Wat zou u kunnen doen?

Vorig jaar veertig jaar geleden verscheen het eerste deel van die beruchte studies van het IBW – Instituut voor Bestuurswetenschappen:  Onderzoek naar de Bestuurlijke Organisatie. Volgend jaar kunnen we hetzelfde jubileum vieren van Deel 2: het Eindrapport. Destijds was er geen vliegende haast. Maar inmiddels begint het te knellen. Terwijl menige Nederlandse burgemeester zich afvraagt wat de burger opschiet met een brede bestuurlijke reorganisatie, staat de wereld in brand, kent Nederland al vijf jaar geen economische groei en worden gemeenten steeds meer onderdeel van een mondiaal proces van verstedelijking en metropoolvorming, met zijn eigen winners en losers.

Grensoverschrijdende regiovorming wordt door technologie, internationale en maatschappelijke ontwikkeling gefaciliteerd en langs economische weg afgedwongen. Hierbij geldt: structure matters, ook in het binnenlands bestuur, al zal het de gemiddelde burger worst wezen. Zonder gezonde marktstructuur geen florerende bedrijven, maar bubbles, graaien, nepotisme en corruptie. Zonder goede bestuurlijke structuur geen besluitvaardige overheid, gebrek aan professioneel handelend vermogen en inertie in het aangezicht van internationale economische en ecologische kansen en uitdagingen.

Meer Europa
U kunt gerust beginnen met de senaat toe te geven dat er best wat meer Europa in uw – en hun – visie mag. Als u het onderscheid tussen Europa en de Europese Unie (EU) maar scherp in het oog houdt. Europa is iets ander dan de EU en de nation state – de rijksoverheid – is de nieuwe bestuurlijke meso. Uw taak is, zoals ik begrijp, een breed­gedragen visie op de inrichting van het openbaar bestuur te maken.

Belangrijk voor uw queeste is het besef dat de integratie op het Europese continent deel uitmaakt van een overkoepelend, mondiaal proces. Globalisering voltrekt zich door een machtig proces van lokalisering. Grote delen van de wereld maken een fantastische groei door. Het Chinese economische ontwikkelings­model bestaat omdat men in het lokale bestuur op geheel eigen wijze de steden de ruimte is gaan geven. De Amerikanen spreken in hun binnenlands bestuur van een metro-revolution. Mondiaal gezien woonde honderd jaar geleden nog maar 2 van elke 10 mensen op de aarde in een stedelijk gebied. Tegen 2050 zal dit zijn opgelopen tot 7 van elke 10: ‘an estimated 6.4 billion people’.

Dit mondiale proces van verstedelijking en metropoolvorming fungeert als übernetwerk: een systeem van systemen, netwerk van netwerksteden, waar Europa noch Nederland zich aan kan onttrekken. Bestuurlijke aanpassingen zijn gewenst om de gevolgen op te vangen en uit te buiten.

Met of zonder Monetaire Politieke Unie; straks is er het Europe of the Cities, of er is geen Europa. En wie steden zegt, zegt: regio. De moderne, mondiale regio is een gedistribueerde regio; een divers en polycentrisch amalgaam van diverse lokale en regionale overheden, publieke, private, publiek-private, commerciële, ideële initiatieven en organisaties. Niet alleen de verzorgingsstaat, de decentralisatie in drievoud waarvoor u verantwoordelijk bent, maar ook de technologie en infrastructuur ondergaan en faciliteren een radicale transformatie in de richting van gedecentraliseerde, geïndividualiseerde en gedistribueerde dienstverleningsystemen.

Light infrastructures, small nano worlds; decentrale energieopwekking, circulaire stedelijke economieën – closed loop economies – die moeten kunnen opereren in een open, mondiaal economisch systeem. De smartgrids − intelligente infrastructuurnetwerken van watergebruikers, mobiliteitsgroepen tot energie­opwekkers − opereren binnen grootschalige supergrids, die alle dynamiek op moeten zien te vangen.

Dat vergt de opbouw van nieuwe coöperatieve instituties voor zelfbeheer en zelfvoorziening, en van een infrastructuur van onderhandelende wijken, buurtgemeenschappen, streekgebonden burgercoöperaties, van gezondheids- en zorggemeenschappen die onder druk allerlei transformaties doormaken dan wel in rap tempo ontstaan.

Wisselende schalen
U kunt zich eenvoud wensen; die moet gezocht worden in – wat Thorbecke eens noemde – ‘een hoogst eenvoudige organisatie van rechten’. Daar gaat u inderdaad over. Een wetgevingskader waarbinnen veel kan worden overgelaten aan het bestuur. Bestuurlijke resultaten worden uitonderhandeld, door communicatie, involvement, ruil, samenwerking, kennisuitwisseling en conflict­beslechting. Door trekken en duwen, schikken en plooien.

We weten al lang dat het effectief realiseren van de doelmatigheidsvoordelen van schaaloptimalisatie naar tijd, plaats en functie steeds wisselende schalen vraagt. De heilige graal is niet de optimale schaal van een bestuurslaag, maar de bestuurlijke organisatie die ruimte biedt en daadkrachtig genoeg is om in onderlinge samenwerking slagvaardig om te gaan met wisselende schalen en dito contacten – intern en extern. Hierin schuilt ook het belang van verkleining, niet van de schaal, maar van het aantal provincies.

Er is niets tegen visie en blauwdrukken. Het probleem is dat blauwdrukdenken altijd werd gekoppeld aan baasjesdenken. Noem de blauwdruk een template. Dan is Europees succes binnen handbereik. U heeft op dat punt goud in handen.

Het bestuurlijke systeem van Thorbecke is opgezet in wat Auke van der Woud zo mooi aanduidt als ‘Het lege land’. Het heeft één Industriële Revolutie van A tot Z meegemaakt en is volop bezig de huidige Tweede Technologiegedreven Omwenteling te verwerken. Het heeft twee Wereldoorlogen overleefd en soms zelfs wat goede dingen weten te behouden.

In de tijd van Thorbecke bestond er in Nederland nog geen nationale staat die naam mocht hebben. Thorbecke’s systeem heeft de opbouw daarvan in relatief goede banen weten te leiden, mede door een wereldvermaard proces van maatschappelijke verzuiling in de 19e en latere ontzuiling in de 20ste eeuw vreedzaam te accommoderen. Voor ons geen ‘Vierde Staatshervorming’ of ‘Vijfde Republiek’. Het systeem is adaptief en heeft gewerkt met honderden, zo niet duizenden gemeenten en waterschappen. Het kan nu uit de voeten met een fractie daarvan. Hoezo verouderd en achterhaald?

Baanbrekend
Het stelsel van Thorbecke heeft zijn veerkracht – resilience – bewezen. Het is echter belangrijk dat u niet koerst op het kompas van de metafoor, maar op de baanbrekende ideeën van de man. Het Huis van Thorbecke staat in Zwolle. Er staat er ook een in Leiden en dat is inderdaad te koop.

De staatkundige Thorbecke heeft als minister geen Huis willen bouwen. Het zijn niet de contouren van een huis – drie verdiepingen met een uitdijende zolder – maar de principes van het ‘Systeem Thorbecke’ die ons constitutionele denken over binnenlands bestuur zouden moeten leiden. Thorbecke liet zich sterk inspireren door de biologie; voor u bekend terrein. Thorbecke’s template is een dynamisch en evoluerend ecosysteem voor vrij en innovatief bestuurlijk handelen. Binnen uniforme, dat wil zeggen simpele, algemeen geldende globale regelingen en organieke structuren kan een pluriforme, naar tijd, plaats en context variërende bestuurlijke praktijk tot ontwikkeling komen. Hij schiep waarborgen door machtendeling, onafhankelijk toezicht en bestuurlijke kwaliteitsbewaking.

Cruciaal voor de werking van zo’n systeem is vrijheid van ondernemen – entrepreneurship. Vandaar die open huishouding die materieel altijd gesloten is: je hebt geen onbeperkte middelen. Maar vrijheid van initiatief tot vernieuwing is de voorwaarde voor innovatie en adaptatie. Technologie en fysieke gesteldheid bieden een telkens veranderende context.

Hiërarchie van wetgeving betekent dat u lokale en regionale initiatieven kunt overrulen, maar de bal ligt bij hen. U kunt lokale en regionale besturen aanspreken op hun creativiteit en toekomstvisie. Laat de regio’s zelf uitleggen tot welke mooie vergezichten het handhaven van de status quo wel niet leidt. Maar vervang het systeem van de open huishouding niet door een gesloten bureaucratie. Dan kan iedereen achterover leunen.

Anders kijken
Thorbeckes’ template bestreed avant la lettre het bedrijfsmatige denken waarin staatsrecht ‘... niet meer is dan eene reeks van doelmatige inrichtingen tot verzekering en bevordering van het particulier welzijn der bijzondere burgers’. Het oogmerk van staatsinrichting was in zijn befaamde woorden ‘... het mogelijk maken van verdere ontwikkeling’. Dit betekent dat je anders moet kijken naar de manier waarop een systeem verandert.

Om te beginnen moet je weten hoe de hazen lopen. Het patroon van regionalisering in Nederland is de afgelopen dertig jaar steeds helderder geworden. Met de Zuiderzeepolders, Noord-Holland en Utrecht onder één dak, wordt het vanzelf duidelijk dat men in de Zuidvleugel ook wat moet. Den Haag, Rotterdam en de provincie Zuid-Holland gunnen elkaar bitter weinig.

De kennissteden Leiden, Delft en Kralingen zijn het kind van de rekening. Ze doen het goed, maar er is zo veel meer mogelijk. Internationale innovatiegebieden als het Westland en de Bollenstreek liggen er vanuit een optiek van regionalisering verlaten bij. Het gaat daar niet alleen om agribusiness en stadslandbouw. Ook om energie, stedelijke klimaatbeheersing, life sciences, remote sensing door ruimtesatellieten als cropmanagementtool en een groots internationaal tulpenprofiel als cultureel erfgoed.

De SP is verklaard tegenstander van dit type megalomaan denken, ik heb er al vaker op internet voor op mijn kop gehad. Maar misschien helpt het als ze beseffen dat Zuid-Holland in die grensoverschrijdende visie helemaal geen stuk van thuisland Brabant nodig heeft om te kunnen doen wat het moet doen: vooral de grens over richting Vlaanderen en de Gouden Driehoek Antwerpen-Brugge-Brussel, met Zeeland als Blauwe Stad de evenknie van het Groene Hart aan de zeezijde van het landsdeel.

Die Brabanders zijn trouwens best goed bezig met hun Brabantstad. U kunt ze nog wat helpen door bij collega Opstelten te informeren of het nu echt nodig is die provincie om politiebureaucratische redenen op te delen in twee politieregio’s. Dat gaat de burgemeesters van de Brabantse steden hinderen om vrijmoedig onderling samen te werken.

Limburg gaat al langer de grens over. U kunt eenvoudig helpen door de ambitie van experimenteerregio voor grensoverschrijdende samenwerking voluit te steunen. Daar heeft ook de Oostvleugel baat bij. Gelderland en Overijssel wachten in gezamenlijkheid op herleving van de Duitse economie. Het geld voor het doortrekken van de Betuwelijn schijnt er aan Duitse zijde eindelijk te zijn.

Belgische oplossing
In het Noorden koersen we paradoxaal genoeg op federatieve regionalisering à la Belgique. Met Friesland aan de ene en Groningen en Drenthe aan de andere kant hebben we te maken met cultureel-historisch verschillende gemeenschappen. Laten we dat erkennen. Voor de bescherming van een taal en cultuur heb je tegenwoordig niet per se de status van een provincie meer nodig.

Als de Friezen zo graag willen en ze verder niet klagen over de extra kosten, gun hen dan de Belgische oplossing van een eigen culturele gemeenschap binnen een gezamenlijk gewestelijke, gebiedsgerichte infrastructuur op het terrein van water, innovatie, bereikbaarheid en structuurfondsen op landsdelig niveau. En passant zou een internationaal uniek natuurgebied eindelijk van een passende, hedendaagse territoriale bestuursstructuur worden voorzien.

Het mooie van Thorbecke’s template is: het hoeft niet allemaal in één keer. Een organisch systeem verandert adaptief, van binnenuit, onder invloed van externe omstandigheden. In weerwil van het algemene beeld – de storyline van de mislukte reorganisaties – is het Nederlandse bestuurlijke systeem enorm veranderd sinds de IBW-rapporten.

De in de jaren tachtig ingezette strategie van streeksgewijze herindeling paste beter bij het organische concept. Binnen tien jaar was het aantal gemeenten sterk gereduceerd; een schaalvergroting waar de befaamde Zweedse, Deense en Engelse Local Government Reforms uit de jaren zestig en zeventig bij verbleekten. Daar heeft men dan ook alweer een inhaalslag moeten maken. Die sterk gecentraliseerde systemen veranderen nu eenmaal niet zonder de sterke hand van het parlement.

Dat ligt in het Nederlandse systeem essentieel anders, getuige ook de  spectaculaire reorganisatie van het voor Nederland levensbelangrijke waterbestuur. Langs de weg van de (stroom)gebiedgerichte benadering is het aantal waterschappen in luttele tijd van meer dan 1.200 eenheden teruggebracht tot ver onder de dertig.

Sleutel
Een gebiedsgerichte benadering vormt ook de sleutel tot een herinrichting van het regionale bestuur. Ik heb zelf altijd willen beginnen met een Randstadprovincie, maar kan de keuze voor de Noordvleugel goed billijken. Deze past misschien wel beter bij de historische ontwikkeling. De provincie Holland heeft nooit echt bestaan. Ook ten tijde van de Republiek was er feitelijk sprake van gescheiden besturen.

Waar het nu om gaat is dat er beweging op gang komt. Zorg dat de Noordvleugel­provincies het aanbod krijgen dat ze niet kunnen weigeren. Beloof hun dat ze ook in de toekomst  mogen blijven samenwerken met de andere nieuwe provincies. Dat dit zelfs zal worden beloond; in het Noorden met de Friezen, in het zuiden met de Hollanders en in het Oosten met wie ze willen. Dit lost een aantal onvermijdelijke rafelrandjes op: Noord-Holland met de Wadden, de Zuiderzeepolders met de Friezen en Utrecht met het Groene Hart.

U trekt de belanghebbenden in andere landsdelen echter niet over de streep door hen hetzelfde in het vooruitzicht te stellen als de Noordvleugelprovincie. De ene regio heeft iets anders nodig dan de andere. Binnen algemene kaders is gebiedsgericht maatwerk geboden. Inhoud voorop. Nieuwe gegadigden voor een eigen maatjas zullen zich dan vanzelf melden. Hoeft u niet langer de kar in uw eentje te trekken.

Theo Toonen is decaan Faculteit Techniek, Bestuur, Management, TUDelft en hoogleraar institutionele bestuurskunde TU Delft en Universiteit Leiden.