Oprukkend strafrecht

Lange tijd was regel dat de overheid een immuniteit bezat ten opzichte van de strafrechter. Misstanden en onrechtmatigheden moesten worden gecorrigeerd via politieke verantwoordelijkheid en toezicht. Dit uitgangspunt wankelde na enkele uitspraken van de Hoge Raad in de zogenaamde Pikmeerarresten. Openingen werden geboden voor de strafrechter. Voor de nationale overheid bleef de immuniteit over de gehele linie gehandhaafd.

De rampen in Enschede en Volendam gaven een nieuwe impuls aan de discussie over de strafbaarheid van overheden. Er werd een commissie-Roelvink ingesteld. De regering publiceerde een voorontwerp met enkele kleine veranderingen. In de Tweede Kamer werd een initiatiefvoorstel ingediend om de immuniteiten grotendeels op te heffen en de strafbaarheid van overheden tot regel te maken. Omdat in politiek Den Haag de aarzeling over de opheffing van deze immuniteiten groot is, wil het met dit voorstel niet erg vlotten.

In de Tweede Kamer is het aantal voorstanders van opheffing van de immuniteiten wel wat gegroeid; de kans echter dat dit voorstel de Eerste Kamer met succes kan passeren, is niet erg groot. Op het eerste oog lijkt het aangewezen om ook de overheid strafrechtelijk aan te kunnen spreken. De overheid heeft een voorbeeldfunctie. Wanneer van burgers en bedrijven wordt gevraagd om zich aan de wet te houden, moet dit juist ook van de overheid worden geëist. Rechtsgelijkheid lijkt dan ook te dwingen tot opheffing van de immuniteiten over de hele linie.

Strafrechtwetenschappers – zo ook op de staatsrechtconferentie – brengen daarbij bovendien meestal naar voren dat een beoordeling door de onafhankelijke strafrechter meerwaarde heeft boven bestuurlijk toezicht en politieke verantwoordelijkheid.

Die aanvullende redenering raakt de kern van het vraagstuk. Dat ook de overheid kan worden beboet en dat rechtspersonen, die zich op het snijvlak bewegen van privaat en publiek, strafrechtelijk kunnen worden vervolgd is niet zozeer een probleem. Waar het vooral om gaat is de vraag of overheden bij de uitoefening van hun kerntaak strafrechtelijk kunnen worden aangesproken. Als die deur eenmaal wordt opengezet, dan heeft dat desastreuze gevolgen voor de werking van het politieke stelsel.

Alleen al de aankondiging van strafrechtelijk onderzoek maakt het vrijwel onmogelijk voor bestuurders om nog politieke verantwoording af te leggen. Wanneer tegen bestuurders als leidinggevende vervolging wordt ingesteld, zal men in vrijwel alle gevallen (tijdelijk) terug moeten treden. In de politiek betekent tijdelijk terugtreden om deze reden vrijwel altijd een definitieve terugtreding.

Zou na de vuurwerkramp burgemeester Jan Mans van Enschede voorwerp van strafrechtelijk onderzoek zijn geworden, dan zou dat vast en zeker tot een terugtreden hebben geleid. Ook omgekeerd is er een effect.

Toen in de bonnetjes-kwestie in Rotterdam het OM besloot geen vervolging in te stellen tegen Bram Peper werd dit besluit door Peper als bewijs gebruikt om zich vrij te pleiten in politiek en rekenplichtig opzicht. Het Openbaar Ministerie zal bij een vervolgingsmogelijkheid van overheden en bestuurders zich ongetwijfeld voornemen om terughoudend op te treden. Het veel scherpere profiel van het slachtoffer en vooral hevige mediadruk zullen tot gevolg hebben dat die prudentie binnen de kortste kweren als sneeuw voor de zon zal verdwijnen.

De roep om meer interventies van de strafrechter zal veelvuldig en hevig zijn. Opheffing van de immuniteiten is dan ook een heilloze weg en zal voeren tot een ernstige ondermijning van het politieke stelsel. Een oprukkend strafrecht heeft tal van implicaties en zal ook door de politiek zelf als strijdmiddel worden ingezet. Opposities zullen strafrechtelijk beklagprocedures zeker gaan gebruiken om vermeende onrechtmatigheden zo lang mogelijk in beeld te houden. ‘Opheffen van immuniteit is een heilloze weg’

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen