Op zoek naar de dialoog

Provincies over grotere rol bij herindeling

‘We zijn een land van gezellig onderop, maar soms stokt het proces’, zegt Jaap Smit, commisaris van de koning van Zuid-Holland. ‘Als gemeenten niet op één lijn zitten, moet de provincie eerder haar rol pakken. Daar zijn we middenbestuur voor. Iemand moet de knoop doorhakken.’

Jeannette Baljeu, sinds enkele maanden gedeputeerde van deze provincie: ‘We wisten al dat blauwdrukken van bovenaf niet werken. Die wekken veel weerstand op. Nu onderkent het kabinet dat het van onderop ook niet altijd lukt.’

Wat werkt dan wel? Smit: ‘Je moet niet wachten tot er van onderop een voorstel komt en dan pas oordelen. Beter is aan de voorkant van het proces in gesprek gaan over wat nodig is voor een bepaald gebied.’ Baljeu: ‘De hamvraag is welke kansen we missen als we niets doen en met welk eindbeeld we de nodige opgaven wel kunnen realiseren. Daarbij zijn we altijd op zoek naar draagvlak, maar dat lukt nooit voor 100 procent.’

Als voorbeeld noemt Smit de omstreden herindeling van de Hoekse Waard, waarover de Tweede Kamer binnenkort beslist. Drie van de vijf gemeenten liggen dwars. ‘Daar dreigde een impasse’, zegt Smit. ‘We zijn al vijftien jaar bezig in dat gebied. Daarom vonden we het nodig in te grijpen.’

Parkstad Limburg
Ger Koopmans stond voor een soortgelijk dilemma in Parkstad Limburg, waar ook al vijftien jaar discussie is over de bestuurlijke toekomst. Iedereen is het eens over de noodzaak de bestuurskracht van de gemeenten in dit gebied te versterken, maar over de manier waarop lopen de meningen uiteen. In 2015 constateerde de commissie-Bisschops dat er sprake is van een onbalans in de regio, waarbij de centrumgemeente (Heerlen) er te vaak alleen voor staat. Op basis hiervan is besloten Schinnen, Onderbanken en Nuth samen te voegen tot de gemeente Beekdaelen per 2019. Voerendaal en Simpelveld kozen voor een ambtelijke fusie.

Een ambtelijke fusie van Brunssum en Landgraaf strandde op een gebrek aan draagvlak en onderling vertrouwen. De colleges van Heerlen en Landgraaf zochten daarop toenadering tot elkaar. Ze waren het eens over een herindeling, maar de raad van Landgraaf stemde tegen, waarop het college van die gemeente aftrad. Na weer een nieuw advies besloot de provincie deze variant toch voor te stellen. Daarmee overspeelde gedeputeerde Koopmans zijn hand. Volgens de Raad van State is de ARHI-procedure niet zorgvuldig geweest, omdat niet aan de vereiste van open overleg is voldaan. Op basis van dit advies heeft de minister besloten dat de procedure opnieuw moet.

‘De minister is nu aan zet’, zegt Koopmans. Hij voelt zich niet geroepen om als provincie met een nieuw voorstel te komen. Begin februari overlegt de gedeputeerde met de minister over een oplossing. Welke lessen trekt hij uit deze casus? Koopmans: ‘Het heeft geen zin de koe in de kont te kijken. Achteraf is het makkelijk praten. De marges waarbinnen we moesten opereren waren smal en wisselden steeds.

We zijn ermee begonnen op initiatief van de gemeenten zelf. Omdat Heerlen en Landgraaf het niet eens werden, hebben we onze verantwoordelijkheid genomen. Provinciale Staten heeft het advies vastgesteld. Het gebeurt vaker dat een herindeling tegen de zin van een van de betrokken gemeenten is. Voormalig minister Plasterk was positief. Nu zitten we met een negatief advies van de Raad van State. De eindverantwoordelijkheid is een ingewikkelde zaak. Dat wordt een interessante zoektocht, maar het blijft een precair proces.’

Nieuwe discussies
Koopmans weet niet of het regeerakkoord iets verandert aan de rol van provincies bij herindelingen. De wet ARHI hoeft van hem niet te worden aangepast. ‘Ik verwacht niet dat een wetswijziging helpt bij de oplossing van lastige dossiers, integendeel. Dan komen er weer nieuwe discussies.’

Zijn collega Patrick Brouns van Groningen denkt daar anders over. ‘Het huidige beleid is dat een herindeling in principe van onderop tot stand komt. Maar hoe definieer je dat? Gaat het dan alleen om de betrokken gemeenten of ook om de provincie? Moet je de rol van de provincie niet structureel verankeren en vertalen in instrumenten? Wanneer moet de provincie wel ‘ We zijn altijd op zoek naar draagvlak, maar dat lukt nooit voor 100 procent’ en geen initiatief nemen? Het regeerakkoord geeft nog weinig houvast. Wij hebben in 2013 al samen met de Vereniging van Groningse Gemeenten geconstateerd dat er een lappendeken was van gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsrelaties met gebrekkige democratische controle en twijfelachtige effectiviteit.

Dat was voor ons aanleiding te onderzoeken hoe we dat beter konden organiseren met opschaling als mogelijke optie. Dat heeft geleid tot een aantal herindelingsprocedures. Maar er zit een spanning tussen de wettelijke rol voor de provincies en de gebrekkige invulling daarvan. Ik mis een helder kader waaraan een herindeling kan worden getoetst. Bovendien heb ik behoefte aan instrumenten om te bevorderen dat gemeenten meewerken aan de voorbereiding van een nieuwe gemeente. Nu sta ik met lege handen als een gemeentebestuur niet komt opdagen.’

Brouns heeft leergeld betaald met de omstreden herindeling van Groningen, Haren en Ten Boer. Haren weigert nog steeds mee te werken. Brouns: ‘Nu krijgen we bij onenigheid lange discussies en wordt alles uit de kast gehaald tot aanklachten wegens onrechtmatig handelen aan toe. Dat is frustrerend voor alle partijen. Er blijft lang onduidelijkheid. Hoe langer het duurt, hoe meer emoties er los komen en hoe groter de splijtzwam in de samenleving. Niet alleen burgers, maar ook bestuurders komen tegenover elkaar te staan. Daar heeft niemand baat bij. Als je het aan de voorkant goed regelt, kun je processen korter houden. Het is een primaire taak voor het rijk om dit kader te scheppen. Of het moet zelf de verantwoordelijkheid nemen en de provincie uit de wet halen.’

Vertraging
De opgelopen vertraging heeft tot gevolg dat het wetsvoorstel waarschijnlijk pas na de zomer door de Eerste Kamer wordt behandeld. Brouns: ‘Dan hebben we hooguit vier maanden om de nieuwe gemeente vorm te geven, terwijl daar gemiddeld een jaar voor staat. In november zijn de verkiezingen voor de nieuwe gemeente.’ Een andere beperking van de huidige wet is dat bij bezwaar van een van de betrokken gemeenten geen lichte samenvoeging mogelijk is. De provincie had de gemeenten Haren en Ten Boer graag toegevoegd aan de gemeente Groningen. Maar dat mag nu niet. Alle drie gemeenten worden formeel opgeheven en er wordt een nieuwe gemeente gevormd, als het parlement de herindeling goedkeurt. ‘Dit geeft veel personele rompslomp en onzekerheid.

De extra kosten lopen op tot een miljoen euro. Weggegooid geld, dat je beter in voorzieningen kunt steken. Ik kan me niet voorstellen dat dit de bedoeling van de wetgever was.’ Smit en Baljeu betwijfelen of de provincie meer instrumenten nodig heeft om haar doel te bereiken. Zij zoeken het meer in de dialoog. Smit: ‘De nationale, provinciale en lokale overheid zijn op elkaar aangewezen om schot in de zaak te brengen. Ik vergelijk ons wel eens met het bestuur van een vereniging. De leden verwachten soms dat het bestuur een stap zet. Daarmee maak je het misschien niet iedereen naar de zin, maar het moet wel gebeuren.’

Smit wijst op de nieuwe gemeenten Krimpenerwaard en Goeree-Overflakkee, waaraan ook een slepend proces vooraf is gegaan. ‘Daar hoor je nu niemand meer over. In Goeree-Overflakkee komt letterlijk en figuurlijk veel energie vrij voor de gezamenlijke ambitie van Energy Island. In de Krimpenerwaard is een burgerinitiatief onder leiding van Riek Bakker dat het gebied wil opstuwen in de vaart der volkeren. Opvallend is daarbij dat de vitaliteit in de kernen van de vijf voormalige gemeenten is toegenomen.’

Verlies van identiteit
Veel weerstand tegen herindelingen komt volgens Smit voort uit angst voor het verlies van de identiteit van de gemeenschap. ‘Mensen raken de greep op hun biotoop kwijt door de globalisering. Daardoor wordt het verlangen naar de dorpsgeest groter dan ooit. Dat moeten we serieus nemen. Als je opschaalt, moet je rekening houden met het behoud van de eigenheid van de kernen waar mensen wonen.’

Baljeu: ‘De identiteit van een dorp moet onderdeel zijn van de gesprekken die we aan de voorkant voeren. De ervaring leert dat bewoners zich met hun dorp blijven identificeren, ook na een herindeling. Iemand noemt zich bijvoorbeeld inwoner van Rockanje en niet van Westvoorne. De identiteit en de kracht van een gemeenschap blijft bestaan. Dat moeten we blijven ondersteunen en niet onderschatten.’

Smit: ‘Ik heb het aan den lijve ervaren, toen ik zo’n dertig jaar geleden dominee was in Ellecom en De Steeg. Pas toen ik de geboorte van mijn kinderen moest aangeven, realiseerde ik me dat beide dorpen tot de gemeente Rheden behoren. Ik heb dat laatst ook gezegd bij een bijeenkomst van de Vereniging Vrienden van Wassenaar, die zich sterk maakt voor het behoud van een zelfstandige gemeente. Ik bespeurde de vrees dat ik de waarnemend burgemeester opdracht had gegeven een herindeling voor te bereiden. Dat was niet zo, maar ik heb tegen de waarnemer wel gezegd: ga met de gemeente in gesprek over haar toekomst. Daarvoor is nu een traject ingezet met een open uitkomst. Hoe de bestuurlijke toekomst van Wassenaar ook mag zijn, het dorp zal blijven bestaan.’