Provincies de ruimte, gemeenten de zorg

Gemeentelijke schaalvergroting zet provincies onder druk. Toch zien hoogleraar bestuurskunde Michiel Herweijer en adviseur Peter Castenmiller volop mogelijkheden voor provinciaal beleid.

Op weg naar 18 maart
Serie als opmaat naar de verkiezingen voor Provinciale Staten en de waterschappen in maart 2015.

De afgelopen tien jaar controleerden Michiel Herweijer en Peter Castenmiller namens de rekenkamers van de drie noordelijke provincies en Zeeland het provinciale beleid. Het leverde, zegt Herweijer, ‘een hele stapel empirische studies op naar vergunningverlening, subsidies en noem maar op.’ Maar ook de vrees dat die hele stapel in een archiefkast zou belanden en nooit meer zou worden teruggezien.

Daarom stelden de Nijmeegse hoogleraar bestuurskunde en de adviseur bij PBLQ samen met collega’s een boek samen met hun belangrijkste bevindingen: Ruimte voor provinciaal beleid. ‘Om toekomstige Statenleden een hart onder de riem te steken’, zegt Herweijer.

Het is een boek met een missie, want dat provinciale beleid ligt onder vuur. Onvoldoende greep op een PPS-constructie leidde tot provinciale debacles zoals de Groningse Blauwe Stad. De verdeling van windturbines plaatste diverse provinciebesturen lijnrecht tegenover gemeenten en burgers. Natuurlijk, Herweijer en Castenmiller hebben van alles op het provinciale beleid aan te merken, maar ze willen eerst en vooral onderstrepen dat er ook veel goed gaat.

Hoogleraar Herweijer noemt de decentralisatie jeugdzorg die door de tijdige afstemming tussen provincies en gemeenten ‘verreweg het soepelst verloopt van de drie decentralisaties’. Hij stipt het natuurbeleid aan, waarvoor de provincies verantwoordelijk zijn geworden: ‘Ondanks de bezuinigingen van voormalig staatssecretaris Bleker is de natuurgroei in Nederland onmiskenbaar. En dat geldt voor alle twaalf provincies.’ En wat die vermaledijde windturbines betreft: ‘Daar is in Friesland een nogal moeizaam compromis uit voortgekomen’, erkent Herweijer. ‘Maar elke Fries weet nu wel hoe de discussie zich heeft afgespeeld. Democratie gaat nu eenmaal gepaard met een hoop gedoe. Maar het overall beeld in alle twaalf provincies is dat de democratie heeft gewonnen.’

Ondermaats
Niettemin moesten Herweijer en Castenmiller ook constateren dat de financiële controle bij provinciale projecten vaak ondermaats is. ‘Bij de uitbesteding van projecten aan derden hebben Statenleden veel meer bevoegdheden dan ze zelf denken’, stelt adviseur Castenmiller. ‘Veel provincies hebben ook een aandeelhoudersrol in bedrijven. Dan weten Statenleden vaak niet precies wat hun mogelijkheden zijn om namens de provincie invloed uit te oefenen.’

Herweijer geeft een voorbeeld: ‘Een project als de Groningse Blauwe Stad had niet buiten de provincie op afstand moeten worden georganiseerd. Juist dan heb je baat bij de ambtelijke en juridische deskundigheid van de eigen provincieambtenaren. Het zijn mooie projecten om mee te scoren, maar blijf je er als Statenlid ook tijdens de uitvoering tegenaan bemoeien. Voorkom dat zo’n project een speeltje wordt van de gedeputeerde.’

Castenmiller voorziet daarbij een ruimere rol van de rekenkamer. ‘Onze primaire functie is controleren. Maar ik zie bij ons in Zeeland dat we opschuiven naar voorlichting over controlemogelijkheden. Je merkt dat Statenleden dat ontzettend waarderen.’

Maar hoeveel valt er nog voor te lichten als fusiegemeenten en gemeentelijke samenwerkingsverbanden in toenemende mate de concurrentie met de provincie aangaan? Vervalt op termijn dan niet het provinciale bestaansrecht? ‘In Flevoland bestaan nog slechts zes gemeenten, in Zeeland dertien. Op een gegeven moment gaan de schalen van provincies en gemeenten vrijwel samenvallen’, erkent Castenmiller. ‘Je zult moeten waarborgen dat je niet op elkaars terrein komt. Dus de provincies vooral op ruimtelijk gebied en gemeenten op het sociaal domein.’

Herweijer ziet bij grotere gemeenten juist een nieuwe rol voor de provincie. ‘Hoe groter een organisatie wordt, hoe meer die naar binnen gekeerd raakt. De gedachte is vaak dat naarmate steden groter worden je geen ruimtelijk coördinator naast die grote stad meer hoeft te hebben, zie de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag. Eerder het tegendeel is waar. In het organiseren van tegenspraak zie ik een enorme rol voor de provincie. Ook omdat het debat openbaar is. En dat is juist het zwakke punt bij stadsgewesten geweest.’

Koud
Hoe openbaar die debatten ook zijn, ze laten de burger doorgaans koud. Volgens Herweijer kunnen provincies zich voldoende profileren door ‘gewoon te doen waarvoor de wetgever ze heeft aangewezen. Blijf zorgen voor een goeie ruimtelijke ordening met steden die bereikbaar zijn. Pak de verrommeling van de openbare ruimte aan. Probeer in krimpgebieden voorzieningen overeind te houden. En krijgt een gemeente op last van de provincie met windmolens of biovergisters te maken, zorg dan dat omwonenden daar ook voordeel aan hebben.’

Castenmiller geeft een ander voorbeeld: ‘Zeeland is een betrekkelijk kleine provincie met veel kleinere bedrijven. We hebben moeite om voldoende slagkracht en vermogen te vergaren voor innovatie. Daar kan de provincie een voortrekkersrol in nemen.’ En verder, zegt hij, ‘is zichtbaarheid voor een provincie nu eenmaal niet essentieel. Het is inherent aan de positie als middenbestuur dat je vooral bemiddelt tussen rijksoverheid en gemeenten. Een rol waarin je minder contact hebt met burgers. Dat die provincies dan makkelijk over het hoofd zien, hoeft natuurlijk niet slecht te zijn, hè. Je wordt misschien wel vergeten omdat je de zaken goed doet.’

‘Ruimte voor provinciaal beleid’ verschijnt op 27 januari. Uitgeverij Kluwer, 29,90.