Sturen zonder koers

Wie is verantwoordelijk voor netwerksturing door decentrale overheden? De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht op verzoek van Provinciale Staten de democratische legitimiteit van het Gelderse programma Stad en Regio. ‘Ons onderzoek is van belang voor alle provincies en gemeenten.’

Onderzoek rekenkamer Oost-Nederland naar netwerksturing

Het onderzoek van de Rekenkamer Oost-Nederland week nogal af van hun gangbare werk. In dit geval ging het niet om de rechtmatigheid, doelmatigheid of doeltreffendheid van beleid, de core business van rekenkamers. De vraag van Gelderse Statenleden was hoe ze meer vat konden krijgen op beleid waarvoor de provincie niet alléén verantwoordelijk is, maar waarbij ze samenwerkt met andere overheden en private organisaties. Ze hadden zelf om het Rekenkameronderzoek gevraagd.

In het bijna afgeronde programma Stad en Regio en de bijbehorende sleutelprojecten werkt de provincie Gelderland in meerjarige contracten samen met zes regio’s, acht grote steden en vijf kleine steden. Er is bijna een miljard euro mee gemoeid, waarvan 245 miljoen provinciaal geld. Voor dit laatste hebben de Statenleden de kaders gesteld en de controle uitgeoefend. Maar hebben ze er ook voldoende richting aan kunnen geven? Hebben ze werkelijk gestuurd of alleen bij het kruisje getekend? ‘Ondanks de veelheid aan informatie, of juist daardoor, hebben Provinciale Staten [PS] het gevoel weinig grip te hebben op het programma’, concluderen de onderzoekers.

Met de lessen van het Rekenkamerrapport willen de Statenleden hun rol beter invullen bij zes nieuwe gebiedsopgaven die uit de Omgevingsvisie voortvloeien en in samenwerking met gemeenten en andere partners worden uitgevoerd.

Onontgonnen gebied
‘De positie van Statenleden bij dit soort programma’s is ingewikkeld’, zegt voorzitter Michael Mekel van de Rekenkamer Oost-Nederland. ‘Ze hebben het niet alleen voor het zeggen. Dat geldt ook voor raadsleden van de participerende gemeenten. Alle volksvertegenwoordigers moeten zich heroriënteren op hun rol bij netwerksturing. Daar is nog weinig onderzoek naar gedaan. We betreden daarmee een onontgonnen gebied.’

Secretaris-directeur Suzan Mathijssen: ‘Uit ons onderzoek blijkt dat de keuze voor netwerksturing niet expliciet is gemaakt. Statenleden blijven steken in hun traditionele rol. Dankzij ons rapport zijn zij zich daar nu wel van bewust geworden en de gedeputeerden ook. Er is goed gediscussieerd over het rapport en een gemeenschappelijke taal gevonden voor het probleem dat iedereen voelde, maar waarvoor nog geen vocabulaire bestond.’

Mekel: ‘Voor netwerksturing volstaat niet de cyclus van planning &control. Het probleem is niet dat Statenleden onvoldoende zijn geïnformeerd over het programma Stad en Regio, integendeel. We zijn een overkill aan informatie tegengekomen. Maar dat is niet genoeg. Op Gedeputeerde Staten [GS] rust de dure plicht de Statenleden bij de hand te nemen en de weg te wijzen door alle stappen die in de regionale samenwerking worden gezet. Dat klinkt paternalistisch, maar is inherent aan de positie van een dagelijks bestuur dat beschikt over ambtelijke ondersteuning, een dialoog voert met samenwerkingspartners en de lijnen uitzet.’

Van onwil bij GS is allerminst sprake, verzekeren Mekel en Mathijssen. Ook GS omarmt de conclusies van het Rekenkamerrapport en heeft meteen de daad bij het woord gevoegd. Voor de nieuwe gebiedsopgaven is inmiddels een bijeenkomst geweest op initiatief van gedeputeerde Bea Schouten, die met Provinciale Staten aan de slag wil met een betere vorm van netwerksturing, gebruikmakend van de aanbevelingen van de onderzoekers.

Werkbezoeken
Rekenkamerdirecteur Mathijssen hamert op het belang van werkbezoeken bij netwerkbesturing. Ga de dialoog aan met alle deelnemers aan een programma. Laat je geen eenzijdige succesverhalen op de mouw spelden, maar spreek eerlijk over wat wel of niet goed gaat. Voorzitter Mekel spreekt van procesregie: ga na of alle relevante partijen aan bod komen en niemand buitengesloten wordt. Houdt iedereen zich aan de spelregels? Heeft het proces een eerlijk verloop? Statenleden en gemeenteraadsleden kunnen hierin samen optrekken. Dat hoeft geen ‘Poolse landdag’ te worden. Je kunt uit betrokken raads- en Statencommissies rapporteurs benoemen die verslag uitbrengen.

Kies per gebiedsopgave bijvoorbeeld één lid van de coalitie en één lid van de oppositie, vergelijkbaar met de manier waarop de Tweede Kamer dat tegenwoordig doet met de verantwoording van de rijksbegroting. Sommige Statenleden hanteren een soortgelijke verslaggeving nu al bij deelname aan IPO-commissies.

Het is aan de griffies om hierbij het voortouw te nemen, menen Mekel en Mathijssen. Dit geldt niet alleen voor de provincie, maar ook voor de betrokken gemeenten. Griffies kunnen de raads- en Statenleden in positie brengen om hun controlerende taak uit te oefenen, zonder zelf politiek stelling te nemen. Verder kunnen de provincie- en gemeentesecretarissen een ondersteunende rol spelen. Zij zien wat dagelijks in de organisatie omgaat en weten met welke al dan niet private partijen wordt samengewerkt.

Netwerksturing is onmiskenbaar een trend in het openbaar bestuur, maar moet ook geen hype worden, stellen Mekel en Mathijssen. De eerste aanbeveling van het Rekenkameronderzoek luidt dan ook: ‘Maak een expliciete keuze om een maatschappelijk vraagstuk al dan niet via netwerksturing aan te pakken en accepteer de consequenties voor de rol van PS en GS.’ Mathijssen: ‘Netwerksturing kost meer tijd, dus doe het alleen als het echt nodig is. Bijvoorbeeld omdat je de oplossing van een maatschappelijk probleem niet alleen in handen hebt.’

Afbakening
De tweede aanbeveling gaat over de afbakening van het speelveld: hoe ver reiken de ambities van de provincie en waar geef je de ruimte aan andere partijen. ‘Die grens moet je in overleg met je partners afbakenen’, zegt Mathijssen. ‘Dat is nog niet zo eenvoudig. Je moet enerzijds controle houden op het proces en anderzijds een inbreng gunnen aan anderen.’

Mekel: ‘Bijvoorbeeld wethouders moeten een helder beeld hebben van waar hun bemoeienis begint en die van de provincie eindigt. Dat vereist consensus. Dit kan wringen met de vierjarige cyclus van provincie- en gemeentebesturen. Hoe zorg je voor continuïteit van het proces? In dat opzicht kunnen we een voorbeeld nemen aan de Deltacommissaris, die de tijd heeft genomen om langjarige ambities voor waterveiligheid te formuleren in dialoog met alle betrokkenen en rekening houdend met alle belangen. Soms zullen belangen botsen, bijvoorbeeld als de provincie een vitaal platteland wil en een bepaalde gemeente andere ideeën heeft.

Er kunnen ook politieke verschillen zijn, bijvoorbeeld in manieren waarop je de economie wilt stimuleren. Zo nodig moet je de ambities bijstellen, want zonder gedeelde belangen geen netwerksturing.’ Ten slotte hamert het Rekenkamerrapport op duidelijke spelregels, zoals go/no go-momenten in het proces en momenten waarop Statenleden worden geïnformeerd over de resultaten. Mekel: ‘Die afspraken hoeven niet in beton gegoten te zijn en kun je periodiek ijken. Maar vooraf moet wel duidelijk zijn wanneer je als volksvertegenwoordiging aan zet bent.’ Mekel en Mathijssen beseffen dat bestuurders in hun nieuwe rol moeten groeien. Bovendien treden na de volgende verkiezingen nieuwe bestuurders aan die ook vertrouwd moeten raken met netwerk sturing. Het onderwerp heeft daarom blijvende aandacht nodig.

Belangrijke vragen
Er blijven nog tal van belangrijke vragen over, waarop de onderzoekers geen pasklaar antwoord hebben. Hoe zit het met de wettelijke verantwoordelijkheid en bestuurlijke autonomie bij netwerksturing? Wie is eindverantwoordelijk voor de resultaten van programma’s waarbij meer partijen zijn betrokken? Moet je die verantwoordelijkheid bij één partij leggen of over meer bestuurders verdelen?

Op nationaal niveau is het duidelijk: het rijk is systeemverantwoordelijke voor bijvoorbeeld het zorgstelsel, maar bij netwerksturing door decentrale overheden zijn daar geen duidelijke regels voor. Hoe ver reikt de politieke, bestuurlijke en financiële verantwoordingsplicht bij tegenvallers? Binnen welke begroting worden die opgevangen of worden ze verevend? Mekel noemt dit een ‘hersenkraker’ waarover moet worden doorgedacht. Dat probleem ontstijgt de provincie Gelderland. Mathijssen: ‘Ons onderzoek is van belang voor alle provincies en gemeenten. Ze worstelen allemaal met hetzelfde probleem.’

‘Handvatten PS voor netwerksturing; lessen uit het programma Stad en Regio’ is een onderzoek van Rekenkamer Oost-Nederland. Zie: www. rekenkameroost.nl