Handboek aanpak van criminelen

De aanpak van ondermijning verslapt makkelijk in coronatijden. Daar moet de nieuwe ‘Handreiking APV en ondermijning’ een eind aan maken. En met reden. ‘Bij hoge werkloosheid is het voor criminelen aanlokkelijk om in die groep mensen te werven.’

Ondermijning niet alleen ‘burgemeestersfeestje’

‘De drugsindustrie is een lenige en financieel stevige industrie. Ook in deze coronatijd zoeken ze naar nieuwe producten. We zijn er niet ineens vanaf’, waarschuwt Peter Noordanus, voorzitter van het Strategisch Beraad Ondermijning. Criminelen hebben misschien even last van de coronacrisis, minder drugsaanvoer, maar zullen snel nieuwe wegen bewandelen. Daarbij ziet Noordanus ook gevaren van de aanstaande economische crisis. Bedrijven die failliet dreigen te gaan, zoals in de horeca, kunnen zich wenden tot niet zulke frisse weldoeners uit criminele hoek die hun geld willen witwassen.

In Italië heeft de maffia als woekeraar een comeback gemaakt. Niet alleen voor bedrijven, maar ook voor gewone burgers die hun baan daar en masse zijn verloren. In Nederland zal het op dat vlak waarschijnlijk niet zo’n vaart lopen, maar ook hier kan het voor mensen zonder baan aantrekkelijk zijn zich voor criminele hand- en spandiensten te lenen. ‘Bij hoge werkloosheid is het voor criminelen aanlokkelijk om in die groep mensen te werven.’

Aanleiding voor het gesprek is de lancering van de ‘Handreiking APV en ondermijning’. Die moet gemeenten als inspiratie dienen om de eigen APV uit te breiden. ‘Wij bestrijden de criminele drugsindustrie vanuit twee gedachtenlijnen: één overheid, dus gezamenlijk opereren, en publiek-private coalities met andere partijen. De APV is onderdeel van de één overheid-strategie.’ Politie en justitie hebben een belangrijke plek in de handhaving, maar dat geldt ook voor gemeenten. ‘In een aantal gemeenten wordt via winkeltjes witgewassen. In Tilburg had de autoverhuur een duidelijke rol in de logistiek van de drugsindustrie. Het helpt als je elkaar als gemeenten sterker maakt en enthousiasmeert. Met deze handreiking hoeft niet iedereen opnieuw het wiel uit te vinden.’

Noordanus waakt ervoor dat de handreiking als blauwdruk wordt gezien. ‘We schrijven gemeenten niet voor hoe het moet. Zij moeten zelf lokaal hun prioriteiten vaststellen, maar het is nuttig deze handreiking er dan bij te pakken.’

Aansprekende voorbeelden
In de handreiking staan aansprekende voorbeelden van ondermijningsbepalingen uit APV’s van pionierende gemeenten. Volgens projectleider Bart Engberts gaat het er bij de handreiking niet zozeer om de resultaten van die APV-bepalingen te beschrijven. Doel is vooral om te laten zien welke bestuurlijke maatregelen er mogelijk zijn.

De aanpak gebeurt langs de driedeling vergunningsplicht, sluitingen en verboden. Om een malafide ondernemersklimaat tegen te gaan, kunnen gemeenten de vergunningsplicht inzetten voor panden, gebieden en branches. Bijvoorbeeld voor autoverhuur, spyshops, glazenwassers, belwinkels, koeriersdiensten, shishalounges, zonne- en nagelstudio’s en kapperszaken. Veel gemeenten combineren dit met een apart aanwijzingsbesluit, waarmee de vergunningsplicht wordt ‘geactiveerd’. De noodzaak kunnen zij met deze constructie op maat en onderbouwd met analyse, onderzoek en politierapportage aantonen. Er zijn ook gemeenten die in een apart artikel in de APV een vergunningplicht voor een expliciet omschreven branche hebben opgenomen. Daar is een apart aanwijzingsbesluit dus niet nodig.

‘Veel voorbeelden komen uit de praktijk en zijn nog in ontwikkeling’, aldus Noordanus. ‘Vandaag is het autoverhuur, volgend jaar zijn het geldwisselkantoren of winkels met contante betaling. Alles wat met zwart geld te maken heeft kan voorbij komen. De gemeentelijke praktijk ontwikkelt zich en met deze handreiking hebben we een ‘foto’ gemaakt.’

Volgens Engberts gaat het er ook om hoe bepalingen bestuurlijk-juridisch zijn opgeschreven en welke vragen daarbij opkwamen. ‘De aanpak van een aantal gemeenten is bij lagere bestuursrechters langs geweest en over het algemeen succesvol.’ Voorbeeld is de vergunningsplicht voor autoverhuur in een hele gemeente, zoals in Tilburg, of voor industriegebieden, zoals ’s-Gravelandsepolder in Schiedam en Spaanse Polder in Rotterdam.

‘We telden uiteindelijk 36 autoverhuurbedrijven in een industriegebied zonder toeristen’, vertelt de Rotterdamse stadsmarinier Rien van der Steenoven in de handreiking. Naar verwachting dit (voor)jaar zal de burgemeester van Zaanstad een aanwijzingsbesluit nemen om glazenwassersbedrijven in die gemeente vergunningplichtig te maken. Glazenwassers die met geweld en bedreiging wijken innemen komen vooral uit Zaandam. Die bedrijven opereren ook in andere delen van Nederland. Om een waterbedeffect te voorkomen is de Zaanse aanpak een voorbeeld voor andere gemeenten.

Spyshops
Een derde ondermijningsgevoelige branche die wordt uitgelicht zijn de spyshops, waar in Amsterdam een vergunningplicht voor is. De winkels, die camera’s en afluisterapparatuur verkopen, hebben grote aantrekkingskracht op (zware) criminelen. Een Amsterdamse wens is om nadere voorschriften aan de vergunning te kunnen verbinden, zoals pin only en een identificatieplicht voor de klant. Maar die moeten uit ‘Den Haag’ komen, want gemeenten mogen dat niet eisen. Een vergunningsstelsel voor kamerverhuur en kamerbemiddelingsbedrijven in Groningen en een vergunningsplicht voor de exploitatie van campings en recreatieparken in Zundert, bekend van camping Fort Oranje, staan ook in de handreiking.

Groningse huisjesmelkers kunnen door de burgemeester worden getoetst op ‘slecht levensgedrag’ of ‘in het verleden gebleken slecht verhuurder- of bemiddelaarschap’. Ook kan hij de wet Bibob toepassen en vergunningen intrekken. Wel moet de aangiftebereidheid van studenten omhoog. En een Bibob-toets alleen is niet genoeg, aldus projectleider Iwan Tol in de handreiking. ‘Bovendien mist de omzettingsvergunning de intrekkingsgrond die we juist zo nodig hebben.’ Landelijke wetgeving kan ervoor zorgen dat die omzettingsvergunning niet langer onbeperkt geldig is, maar gekoppeld is aan gedrag van een verhuurder.

Om die landelijke inbedding geregeld te krijgen en Binnenlandse Zaken hierin van munitie te voorzien loopt een landelijke pilot ook in Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam. In de gemeente Zundert kan de burgemeester in bepaalde omschreven situaties de sluiting van een camping of recreatiepark bevelen. Deze bepalingen in de APV kwamen er na de ontruiming van Fort Oranje in 2017. ‘Recreatieparken zijn bestemd in bestemmingsplannen, maar veranderen naar hoe de eigenaar het doet tijdens de exploitatie’, zegt Noordanus. ‘Het helpt enorm om te vragen hoe de eigenaar het doet of een Bibob-toets te doen.’

Grote plaatje
Kijkend naar het grote plaatje is de vraag volgens Noordanus: wat is de plek van de APV in het verstoren van criminelen? ‘In recreatieparken zit soms fout volk of er vindt drugsproductie plaats, bij winkels gaat het om witwassen. Hoe maak je criminelen het witwassen moeilijk? Niet elke gemeente doet hetzelfde, maar gemeenten kunnen op een volwassen manier meedoen aan het terugdringen van de criminele industrie.’

Engberts noemt de illegaliteit in legale branches. ‘Nette bedrijfsvoering is het uitgangspunt en het doel, maar uitwassen kunnen plaatsvinden. Met een vergunningstelsel via de APV krijg je grip op branches, waar helaas ook ondermijnende activiteiten kunnen voorkomen. Er is hier een gemeentelijke belang en dat regel je met de APV, een vergunningsstelsel en daardoor ook toepassing van de wet Bibob.’

In de handreiking staat ook een aantal aandachtspunten voor het opstellen en succesvol toepassen van ondermijningsbepalingen in een APV. Volgens Engberts mogen gemeenten meer werk maken van het betrekken van alle relevante gemeentelijke diensten. ‘Men ziet ondermijning vaak als taak van de afdeling openbare orde en veiligheid, maar ruimte, bouw- en woningtoezicht, burgerzaken en economische zaken spelen ook een rol. Het is integraal. Die kijk op ondermijning is in ontwikkeling, maar daar mag nog wel een tandje bij.’ De handreiking is ook bedoeld om die beweging in gang te brengen, aldus Noordanus. ‘Hij is niet in beton gegoten. Inspiratievoorbeelden uit andere gemeenten kunnen er bij.’

Ander aandachtspunt is de rol van het college bij het voorkomen en bestrijden van ondermijning. Wie bevoegd is tot het nemen van aanwijzingsbesluiten, is vooral afhankelijk van het motief en de onderbouwing van de betreffende APV-bepaling. Het college mocht het aanwijzingsbesluit vuurwerk van de gemeente Hilversum nemen, vond de Raad van State. Daarmee werd niet in de bevoegdheid van de burgemeester getreden.

‘We hebben daar niet voor niks aandacht aan besteed’, aldus Engberts. ‘De lokale regelruimte is per casus ingekleed, maar in die aanwijzingsbesluiten is een rol aan het college toegedicht. De burgemeester geeft een vergunning af of sluit een pand vanuit zijn openbare orde-rol. Maar meer kaderstellende taken, zoals welke gebieden je aanwijst, kun je als een collegebevoegdheid beschouwen.’ In de bestuurspraktijk is er samenwerking in het college, weet Noordanus.

‘De wethouder economie ziet veel winkels zonder handel, zoals bruidsmodezaken. Hoe maak je van wijkwinkelstraten weer een aanwinst voor de lokale economie?’ Hij noemt de aanpak in Rotterdam-Zuid interessant. ‘Je moet nadenken over die winkelstraten. Wat is de toekomst? Herverkaveling, actief makelaarschap in een publiek-private rol en waar nodig saneren.’ Engberts: ‘De aanpak van ondermijning is geen burgemeestersfeestje an sich. Het hele college mag volledig aan de bak.’

Privésfeer
Gemeenten moeten hun hand ook weer niet overspelen. Daarvoor biedt de handreiking handvatten. In de Gemeentewet is verankerd waar de regelgevende bevoegdheid van gemeenten op ziet. Ze mogen lokale regelgeving maken in een APV, maar alleen over zaken waar men over gaat.

‘Komt het teveel in de privésfeer, dan is het niet meer te zien als algemeen gemeentelijk belang’, stelt Engberts. ‘En iets bepalen dat bijvoorbeeld al uitputtend in de Opiumwet of in het strafrecht is geregeld, behoort niet meer tot de zogenaamde gemeentelijke huishouding. Concrete handvatten voor lokale regelgeving rondom ondermijning zijn: het ondernemersklimaat, openbare orde en woon- en leefklimaat. Houd ook goed in de gaten dat je niet treedt in grondrechten. Daarvoor moet een wettelijke grondslag zijn. En als jouw regelgeving in strijd is met landelijke regelgeving, gaat je bepaling eraan.’

Gemeenten zijn hier best van doordrongen, maar een opsomming hiervan werd toch als waardevol voor de bestuurspraktijk gezien. De handreiking is ook bedoeld voor gemeenten die in de aanpak van ondermijning nog stappen willen zetten. Maar we moeten waken voor landelijke APV-vrees, vindt Noordanus. ‘Jurisprudentie laat zien dat er vrij veel ruimte is voor gemeenten om zaken te regelen. Je loopt niet snel tegen grenzen aan. Om meer partner in de één overheidsaanpak te zijn, dienen gemeenten meer APV-bepalingen te hanteren en grenzen durven opzoeken. Mijn advies is: zoek grenzen op, maar onderbouw het met goede bestuursrapportages en analyses.’

Wat valt allemaal onder ondermijning?
Ondermijning kent vele definities. De handreiking bedient zich van de ruimhartige definitie van de politie Amsterdam-Amstelland: ‘Ondermijning is het verzwakken of misbruiken van de structuur van onze maatschappij, leidend tot een aantasting van haar fundamenten en/of van de legitimiteit van het stelsel dat haar beschermt.’ Het voordeel daarvan is dat je ook het schemergebied tussen legaal en illegaal en de verwevenheid tussen onder- en bovenwereld erbij kunt betrekken. Sommige acties zijn immers niet strafbaar, maar kunnen in combinatie met andere gedragingen wel ondermijnende effecten hebben, zoals het beïnvloeden van raadsleden.

‘Je hebt maatwerk per gemeente nodig. Het rondrijden met een huurauto met grijs kenteken is niet strafbaar, maar wel als er drugs in verstopt is’, vertelt Noordanus. ‘Als burgemeester in Tilburg was dat mijn probleem. In een andere stad stuit je op andere dingen. Met deze ruime definitie van ondermijning kunnen gemeenten met de één overheid-strategie meedoen en tegelijkertijd hun gemeentelijke autonomie behouden.’