Nog steeds best ver weg

Bonaire op zoek naar begrip

Advies gaat soms ook de andere kant op. In mei van dit jaar ontving het Openbaar Lichaam Saba (OLS) een opmerkelijk verzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG): of gezaghebber Jonathan Johnson zijn daadkrachtige aanpak van crisisbeheer nader zou willen komen toelichten op het jaarcongres in Maastricht. Het was niet onopgemerkt gebleven dat Saba, het kleinste van de drie eilanden die tezamen Caribisch Nederland vormen, relatief snel opveerde nadat de orkanen Irma en Maria er vorig jaar grote ravage aanrichtten. Hoewel het natuurgeweld het naburige Sint Maarten, een autonoom land binnen het Koninkrijk, veel harder trof, liepen ook Saba en Sint Eustatius zware schade op.

Alleen Saba wist razendsnel weer overeind te krabbelen. Nog voordat de eerste noodhulp uit Europees Nederland en de grotere Benedenwindse Eilanden arriveerde, had het eilandbestuur al gezorgd voor de opvang van mensen van wie het huis in puin lag en was er een begin gemaakt met het ruimen van het stormafval en het herstellen van de schade aan essentiële infrastructuur.

Het eiland was niet alleen beleidsmatig goed voorbereid met een volwassen en gedetailleerd rampenplan, maar had ondertussen ook een eigen noodfonds aangelegd om snel zelf een eerste aanzet te kunnen geven voor opvang, reparatie en herstel. Tijdens het VNG-jaarcongres in Maastricht benadrukte Johnson het belang van een snelle en goed doordachte reactie onmiddellijk nadat een ramp zich heeft voltrokken. De gezaghebber zei dat een deugdelijk plan opgesteld door alle ketenpartners hierbij essentieel is.

Gedeputeerde Bruce Zagers vertelde later dat Saba zelf ook veel heeft geleerd van de orkaanramp: ‘Wij zijn weliswaar enorm dankbaar voor alle hulp die wij mochten ontvangen, maar we zijn ons er tegelijkertijd ook van bewust dat we het aan onszelf verschuldigd zijn om verdere verbeteringen aan te brengen in het weerstands- en incasseringsvermogen van de gemeenschap. Dat vergt aandacht en investeringen. Wij zijn nu alweer bezig om het noodfonds aan te vullen, en voeren een herstelplan uit dat vooral lokale aannemers aanmoedigt zodat de bestedingen op het eiland blijven en ook onze economie en samenleving ten goede komen.’

Inhaalslag maken
Het Saba-gevoel – klein, geïsoleerd en vooral ver weg – karakteriseert tot op zekere hoogte ook het sentiment op de andere eilanden. ‘Wij zijn een gemeente, maar wel een ‘bijzondere’ met andere wetten en regels dan die waarmee gemeenten in Europees Nederland te maken hebben’, zo stelt Clark Abraham, lid van de eilandraad en telg uit het Abrahamgeslacht dat decennialang het politieke leven op Bonaire domineerde en in zekere zin het eiland vormde. Een enfant terrible volgens zijn tegenstanders, en ook volgens sommige ambtenaren op Haagse ministeries, maar Abraham heeft wel een genuanceerde kijk op de positie van Bonaire – en bijgevolg Caribisch Nederland – binnen het Koninkrijk.

‘Vooropgesteld: er valt veel te leren van gemeenten in Europees Nederland. Bonaire moet op organisatorisch vlak nog een flinke inhaalslag maken. Ook heel gewone zaken zoals een deugdelijk regelement van orde, en hoe je dat samenstelt, is niet meteen vanzelfsprekend. Met dat soort praktische dingen zijn we geholpen. Maar structureel contact op ambtelijk niveau is volgens mij stukken belangrijker. Dat komt niet echt uit de verf’, zo vindt Abraham.

Het raadslid vertelt dat hij inmiddels drie of vier gemeenten in Europees Nederland heeft bezocht, samen met een Bonairiaanse delegatie: ‘En dan vraag je je na verloop van tijd af waartoe zulke bezoeken dienen als wij toch niet van plan zijn de opgestoken kennis zelf toe te passen. Dat gebeurt namelijk zelden of nooit. Ik wil benadrukken dat de bal bij ons ligt en niet bij de gemeenten die ons verwelkomden. Daar bestaat juist een enorme bereidheid tot helpen.’

Volgens Abraham valt het Bonairiaanse bestuurders moeilijk om de gedachte achter bestaande processen te vinden en op waarde te schatten: ‘We nemen die processen zelf waar en bestuderen ze tot in detail, maar de achterliggende filosofie ontgaat ons daarbij nog al eens.’

Uitgestoken hand
Ondanks de scepsis bij sommige bestuurders blijft directeur Dik ter Burg van de Bonairiaanse Kamer van Koophandel een groot voorstander van vergaande samenwerking tussen de openbare lichamen van Caribisch Nederland enerzijds en gemeenten in Europees Nederland anderzijds: ‘De kansen liggen voor het oprapen: we kunnen over en weer ervaringen en kennis uitwisselen en, minstens zo belangrijk, we kunnen de expertise bemachtigen die nodig is om in Den Haag zaken te kunnen doen.’

Ter Burg was nauw betrokken bij een initiatief om de drie Caribische eilanden in contact te brengen met het Samenwerkingsverband De Waddeneilanden waarin de vijf Noord-Nederlandse eilandgemeenten hun krachten bundelen. Het idee was om hierbij ook de Caribische openbare lichamen te betrekken en deze zo een gelegenheid te geven te profiteren van, en bij te dragen aan, de gedeelde kennis en ervaring over beleidsterreinen en -vraagstukken waarmee alleen eilanden van doen krijgen.

Het Samenwerkingsverband De Waddeneilanden beoogt het versterken van de bestuurskracht – ook richting de Haagse ministeries – waarbij de bestuurlijke zelfstandigheid evenwel gewaarborgd blijft. ‘Dit is nu typisch iets dat perfect aansluit bij de Caribische eilanden die, net als de Waddeneilanden, voor een belangrijk deel afhankelijk zijn van het toerisme dat wordt aangetrokken door een bijzondere natuurlijke omgeving. Bovendien hebben de vijf eilandgemeenten een schat aan bestuurlijke ervaring opgedaan in hun contacten met Den Haag, waar ambtenaren niet altijd oog hebben voor de bijzondere omstandigheden waaronder eilandbesturen moeten werken, en voor de daaruit voortvloeiende behoeften’, zo vindt Ter Burg.

Voormalig gedeputeerde Nina den Heyer heeft in 2016 namens het Bonairiaanse Bestuurscollege (BC) contact gezocht met zowel de VNG als het in Harlingen gevestigde secretariaat van het Samenwerkingsverband De Waddeneilanden om de belangstelling te peilen voor het betrekken van de Caribische eilanden bij het initiatief. Die bleek wel degelijk te bestaan. Helaas viel het BC al enkele maanden later. Een raadslid van de coalitie was overgelopen naar de oppositie en bracht daarmee het college ten val. Dit gebeurt op Bonaire overigens bij herhaling, waarbij het iedere keer ook steeds dezelfde raadsleden zijn die in een boze bui stampvoetend van de ene partij overstappen naar de andere of – dat kan ook nog – zonder verdere affiliatie in de Eilandraad blijven zitten.

Goede ervaringen
Gezaghebber Edison Rijna hecht ondertussen veel waarde aan nauwe samenwerking met gemeenten in Europees Nederland: ‘Daar hebben wij inderdaad erg goede ervaringen mee. Als voorbeeld noem ik maar eens Alphen aan den Rijn, dat ons uitstekend geholpen heeft met het uitstippelen van een integraal veiligheidsbeleid. Daar hebben wij ondertussen veel profijt van.’

Rijna is ook blij met de contacten tussen het Openbaar Lichaam Bonaire en de VNG: ‘Daar vinden wij de expertise en kennis die nodig zijn voor het uitzetten van complexe trajecten. Het is ook prettig om volwaardig lid te zijn van de VNG en zodoende direct toegang te hebben tot een grote organisatie met een ongeëvenaard diep reservoir aan bestuurlijke kennis’, aldus Rijna.

Oppositieleider Elvis Tjin Asjoe is het eens met Clark Abraham dat Bonairiaanse bestuurders zich helaas soms niet goed raad weten met de gulheid van gemeenten in Europees Nederland: ‘Het is soms ook moeilijk te begrijpen dat de openbare lichamen in de Cariben een heel specifieke wetgeving kennen die op veel punten afwijkt van de in Europees Nederland geldende. Openbare lichamen zijn ook wezenlijk anders dan gemeenten. Het lijkt misschien van een afstandje vergelijkbaar, maar is dat niet. Dat roept ook talrijke problemen op waarbij structuren die in Europees Nederland perfect functioneren hier op de eilanden nauwelijks toepassing kunnen vinden’, aldus Tjin Asjoe.

Abraham vindt het raar dat Den Haag het wiel opnieuw probeert uit te vinden en is verbaasd dat het nieuwe model niet zo goed functioneert: ‘De expertise van de VNG is iets minder interessant voor ons, want zij is toegespitst op Europees Nederland en de situatie daar. Om maar eens een willekeurig voorbeeld te noemen: Europees Nederland kent allerlei bezwaarprocedures waar gemeenten gebruik van kunnen maken. Die bestaan hier niet.’ Het raadslid ziet wel een toegevoegde waarde in Bonaires lidmaatschap van de VNG, maar geen meerwaarde. ‘Vanuit Bonaire hebben wij in onze dagelijkse omgang met Den Haag te maken met welwillende rijksambtenaren.

Maar die zijn niet altijd even goed bekend met de wet- en regelgeving in Caribisch Nederland. Dat is geen verwijt, maar een constatering. Je kunt ook niet verwachten dat die ambtenaren zich gaan verdiepen in de wetten, gewoontes, en structuren die het leven van krap 25.000 mensen in Caribisch Nederland bepalen terwijl diezelfde ambtenaren te maken hebben met zo’n 17 miljoen mensen in Europees Nederland verspreid over 380 gemeenten.’

Fins voorbeeld
Het raadslid heeft wel een idee hoe het beter zou kunnen en wijst, verrassend genoeg, naar de Åland Archipel tussen Finland en Zweden waar de Baltische Zee overgaat in de Botnische Golf. De eilanden horen van oudsher bij Finland, maar genieten een vergaande mate van autonomie. ‘Die archipel maakt zijn eigen wetten in een eigen parlement maar is wel onlosmakelijk verbonden met Finland en gebonden aan de Finse grondwet. Finland mag de Åland Archipel ook wetgeving vanuit Helsinki opleggen, maar alleen via een transparant consultatieproces. De financiën zijn ook heel duidelijk geregeld, waarbij de eilanden dat deel van de nationale begroting krijgen dat hun op basis van hun inwonertal toekomt.’

Volgens Abraham vormt de Åland Archipel een welhaast ideale staatkundige blauwdruk voor Caribisch Nederland. Het inwonertal is bijna gelijk (ongeveer 29.000 voor de Finse eilanden tegen zo’n 25.000 voor de drie openbare lichamen) terwijl ook het volume van de begroting aardig overeenkomt. ‘Het opmerkelijk is dat een dergelijke oplossing erg makkelijk valt te realiseren als je beseft dat het openbaar lichaam als bestuursvorm bijzonder plooibaar is en eenvoudig in een Åland-achtige oplossing valt te gieten.’

Hoewel een licht esoterische gedachte is het idee van Abraham niet zonder merites. Veel, zo niet de meeste hoofdbrekens over Caribisch Nederland zijn te herleiden tot het geladen begrip ‘differentiatie’ waarmee in de aanloop naar de staatkundige hervorming van 2010 – toen de Nederlandse Antillen ophielden te bestaan en Caribisch Nederland het levenslicht zag – allerlei netelige problemen op de lange baan werden geschoven in de hoop dat een volgende generatie bestuurders er raad mee zou weten. Differentiatie houdt, kort gezegd, de erkenning in dat Europees en Caribisch Nederland van elkaar verschillen en dat daarmee ook rekening moet worden gehouden.

Kwaad bloed
Prachtig natuurlijk, maar in de praktijk heeft differentiatie een heel andere toepassing gevonden: zowel de eilanden als Den Haag appelleren met regelmaat aan het begrip om er dan weer wel, en dan weer eens niet ‘bij te horen’. Raadslid Robby Beukenboom verwoordt dat zo: ‘Europees Nederland staat erop dat de meeste van zijn regels ook op de eilanden toepassing vinden – bijvoorbeeld allerlei strenge veiligheidsvoorschriften. Dat is prima, maar het blijft raar dat zodra het om mensen gaat er plots heel andere regels gelden. Dat is lastig te plaatsen en zet kwaad bloed.’

Het is de vraag op bijna ieders lippen in Caribisch Nederland: horen de eilanden er echt bij of niet? Den Haag heeft (nog) geen antwoord op de vraag, hoewel staatssecretaris Knops van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een grote belangstelling aan de dag legt voor de openbare lichamen en ook begaan is met hun lot. De inspanningen van de bewindsman worden in hoe mate op prijs gesteld – ‘zo anders dan zijn voorganger’, klinkt het haast unaniem. Toch is ook Knops er nog niet in geslaagd om duidelijkheid te geven. Caribisch Nederland blijft daarmee een werk in uitvoering.