Decentralisaties rammelen aan alle kanten

Het decentraliseren van taken van rijk naar decentrale overheden moet beter. Decentrale overheden moeten meer in de melk te brokkelen krijgen bij regeerakkoorden, als daar over het overhevelen van taken wordt besloten. Ook moet er voldoende geld komen en oog zijn voor de uitvoering. Daar ontbreekt het nu veelal aan.

Vetorecht

Gemeenteraden moeten een formele positie, of bijvoorbeeld een vetorecht, krijgen in de besluitvorming over decentralisaties. De regionale bestuurslaag moet een ‘serieuze’ plek in het binnenlands bestuur krijgen, met duidelijke en eenvoudige democratische verantwoording in het regionale verband. Er moet een onafhankelijke interbestuurlijke geschillenbeslechting in het leven worden geroepen. Als het rijk de beleidsvrijheid van decentrale overheden wil blijven inperken, zoals nu vaak gebeurt, kunnen taken beter worden gedeconcentreerd in plaats van gedecentraliseerd.

 

Onafhankelijke berekening

Dat adviseren onderzoekers van de Stichting Decentraal Bestuur in hun onderzoeksrapport ‘Beginselen versus praktijken Toetsing van decentralisatieprocessen, met aanbevelingen voor versterking’ dat in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken is uitgevoerd. Daarin worden kritische noten gekraakt over de decentralisaties van de afgelopen vijftien jaar en adviezen gegeven voor verbeteringen. ‘Het onderzoek laat zien dat decentralisaties veelal gepaard gaan met de overheveling van onvoldoende rijksmiddelen, ondanks een wettelijke verplichting daartoe’, stellen de onderzoekers. Vooral bij de jeugdzorg is dat overduidelijk. Om dit in de toekomst te voorkomen zou een onafhankelijke en mogelijk zelfs bindende toetsing door een gezaghebbend onderzoeksinstituut, zoals het Centraal Planbureau (CPB), moeten berekenen wel budget benodigd is. Ook kan worden gedacht aan uitbreiding van het lokaal belastinggebied.

 

Zeggenschap

De invloed van gemeenten, provincies en waterschappen bij de totstandkoming van regeerakkoorden moet worden versterkt, als de voorwaarden voor de decentralisaties daar worden beklonken. ‘Een vergaande optie is om hen daadwerkelijke zeggenschap te geven over de afspraken die hen rechtstreeks raken.’ Gemeenten, provincies en waterschappen doen er goed aan, voor de start van de kabinetsformatie, in het openbaar aan te geven wat nodig is om een succes te maken van de decentralisaties ‘om zo te voorkomen dat in de formatie onrealistische afspraken worden gemaakt’, aldus de onderzoekers in hun rapport.   

 

Taakdifferentiatie

De minister van Binnenlandse Zaken moet vooraf goed nadenken of het wel wijs is taken naar alle gemeenten te decentraliseren. ‘Tussen decentrale overheden onderling bestaan grote verschillen in omvang en bestuurskracht, die gevolgen kunnen hebben voor de uitvoering van de gedecentraliseerde taken.’ De minister van BZK zou bijvoorbeeld, als stelselverantwoordelijke voor het openbaar bestuur, taakdifferentiatie mogelijk moeten maken. Taakdifferentiatie zou verplichte regionale samenwerking aan banden kunnen leggen.   

 

Lappendeken

Om stelselverantwoordelijk te zijn, is een ‘streefbeeld’ nodig voor de inrichting van het binnenlands bestuur. Daarin moet de regionale bestuurslaag een ‘serieuze plek krijgen, met duidelijke en eenvoudige democratische verantwoording op datzelfde regionale niveau’, aldus de onderzoekers. Dat is volgens hen onvermijdelijk ‘gezien de vele opgaven op bovenlokaal en regionaal niveau, en de lappendeken aan regio-indelingen waar nu mee wordt gewerkt.’ De rol van de minister van BZK bij toekomstige decentralisaties moet worden versterkt. Dat kan door de minister medeondertekenaar te maken van wetten die de decentrale overheden rechtstreeks raken.  

 

Onafhankelijk onderzoek

Hoewel de afspraak is dat vooraf naar de uitvoerbaarheid van de over te dragen taken met het beschikbare budget wordt gekeken, gebeurt dit in de praktijk zelden of nooit, concluderen de onderzoekers. ‘Toetsing daarop zou problemen hiermee zichtbaar kunnen maken, en ook laten of (alle) decentrale overheden wel zijn opgewassen tegen de nieuwe taken.’ Deze afspraken moeten worden herbevestigd. Een ander optie is in het betreffende wetsvoorstel vast te leggen een of twee jaar na de invoering ervan onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar eventuele noodzaak tot ingrepen. Zo’n onderzoek zou mogelijk bindend moeten worden.

 

Inbreuk

De stelselverantwoordelijkheid van bewindslieden moet duidelijker worden afgebakend. Nu wordt er vaak vanuit de Kamer, media en belangenorganisaties druk uitgeoefend om te (blijven) sturen op de uitvoering of het beleid aan te passen. Daarbij worden de bewindslieden aangesproken op hun stelselverantwoordelijkheid. ‘Bij toekomstige decentralisaties moet per geval worden gezorgd voor een duidelijke omschrijving van wat die stelselverantwoordelijkheid inhoudt’, adviseren de onderzoekers. Die biedt ‘Kamerleden duidelijkheid wat wel en niet van de vakministers kan worden gevraagd, en biedt bewindslieden de mogelijkheid om een consequente houding in te nemen wanneer de Tweede Kamer toch inbreuk maakt op de afbakening van verantwoordelijkheden tussen rijk en decentrale overheden.’

 

Kritisch

De onderzoekers zijn kritisch over het gevoerde decentralisatiebeleid van de afgelopen vijftien jaar. Zo wordt decentrale overheden te weinig beleidsvrijheid gegund. De interbestuurlijke afspraak dat de middelen die bij de decentralisatie worden overgeheveld in principe vrij besteedbaar, via het gemeentefonds, moeten worden overgedragen, ‘wordt in de praktijk zeker niet altijd nageleefd door de rijksoverheid’. De decentralisaties hebben de rol van de decentrale volksvertegenwoordigingen verzwakt. ‘Bevoegdheden worden toebedeeld aan colleges, waardoor gemeenteraden vanzelf al op afstand staan. De beperkte beleidsvrijheid en de grootschalige (soms verplichte) regionalisering dragen hier nog aan bij.’

 

BZK schiet tekort

Taken worden niet gedecentraliseerd om de decentrale overheden te mogelijkheid te geven vraagstukken die binnen hun grondgebied spelen zelfstandig aan te pakken, maar omdat het het rijk goed uitkomt. ‘Decentralisaties waren vooral gericht op het verlichten van uitvoerings- en budgettaire problemen van de rijksoverheid’, stellen de onderzoekers. De minister van BZK schiet tekort als het gaat om het regelen van voldoende budget, stabiele financiële verhoudingen en voldoende beleidsvrijheid. BZK heeft ‘blijkbaar onvoldoende positie heeft om het kabinet en de collega-departementen op dit punt te (be-)dwingen’. De taken worden vaak met te weinig financiële middelen aan decentrale overheden overgedragen. ‘Vaak wordt dit al tijdens de voorbereiding van een decentralisatie onderkend, maar kan het desalniettemin vanwege financiële en politieke redenen op rijksniveau niet worden voorkomen.’