Zonder visie niet ‘knutselen’ aan structuur provincie

Het is vreemd te knutselen aan de structuur van de provincies zonder ook maar enige visie op de bestuurslaag erboven en eronder tentoon te spreiden. De onderlinge verwevenheid is te groot om eraan voorbij te gaan. Dat betoogt Herman Tjeenk Willink, voormalig vice-president van de Raad van State, in een essay in Binnenlands Bestuur.

Territoriale grenzen

Verbeteringen in het binnenlands bestuur zijn alleen mogelijk vanuit het vrij fundamentele besef dat maatschappelijke ontwikkelingen en hun gevolgen steeds minder aan territoriale grenzen gebonden zijn, benadrukt Tjeenk Willink. ‘Een territoir is niet meer de belangrijkste basis voor de uitoefening van soevereine macht en de democratische controle daarop. Het is ook steeds minder mogelijk verantwoordelijkheden exclusief aan één bestuurslaag – lokaal, provinciaal, nationaal, Europees – op te dragen. De onderlinge verwevenheid is te groot geworden; economisch, technologisch, geopolitiek. Bestuurlijke schaalvergroting (door samenvoeging van provincies) of schaalverkleining (door afschuiven van rijkstaken naar gemeenten) lossen dit probleem niet automatisch op. Zeker niet als vervolgens de bestuurlijke schaalverkleining weer gevolgd wordt door schaalvergroting (samenvoeging van gemeenten).’

Bovenlokale bestuurslaag

Met het afblazen van de eerste ‘superprovincie’ – de samenvoeging van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland –, en de bestaande provincies te handhaven en niet te kiezen voor schaalvergroting of uitbreiding van bevoegdheden, ‘ontstaat een mogelijkheid voor de ontwikkeling van een (lichte) bovenlokale bestuurslaag’, betoogt Tjeenk Willink. ‘Die bovenlokale bestuurslaag kan – vanuit een algemene verantwoordelijkheid en met een open oog voor wat er in de maatschappij aan de hand is – onder meer nieuwe ontwikkelingen signaleren en stimuleren en (kleinere) gemeenten bijstaan in de taken die het rijk van zich af schuift.’

Zeven kenmerken

Als het binnenlands bestuur op de schop gaat, moet goed gekeken worden lessen uit het verleden. ‘Wie de besluitvorming over de verschillende veranderingsoperaties binnen de overheid overziet – waaronder deregulering, privatisering, verzelfstandiging, decentralisatie, reorganisatie van de rijksdienst en van het binnenlands bestuur – valt op dat die besluiten vaak dezelfde kenmerken vertonen. Zij kunnen verklaren waarom veranderingen in organisatie en functioneren van de overheid zelden ook als duidelijke verbeteringen worden ervaren’, aldus Tjeenk Willink. Hij onderscheidt zeven kenmerken.

Deugdelijke analyse

Een van de zeven kenmerken is de partijpolitisering van de besluitvorming die ‘ten onrechte met democratisering wordt verward’. Dat verschijnsel doet zich vooral tijdens kabinetsformaties voor. ‘De belangrijkste beslissingen worden in kleine kring genomen, waarna een parlementaire meerderheid zich zonder open politiek debat aan die beslissingen gebonden weet.’ Een ander is dat, aldus Tjeenk Willink, ‘bij voorstellen voor verandering de nadruk meestal ligt op (vooronderstelde) oplossingen voor slechts in algemene termen gedefinieerde problemen, zonder deugdelijke analyse van de oorzaken en met voorbijgaan van de probleemhebbers. Problemen zijn echter alleen oplosbaar als zij zo scherp mogelijk zijn gedefinieerd (zodat daarover bij de uitvoering geen onenigheid kan ontstaan), de oorzaken zijn geanalyseerd (anders is het dweilen met de kraan open) en de probleemhebbers zo precies mogelijk zijn geïdentificeerd (zodat zij aan de uitvoering ook meewerken).’

Lees het hele essay van Herman Tjeenk Willink in Binnenlands Bestuur nr. 20 van deze week