Kracht en zwakte van een honderdjarige

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is een machtig instituut. Zij ontleent haar kracht aan een zorgvuldig opgebouwd beeld van eenheid en ondeelbaarheid. Hoewel de VNG bij de oprichting in 1912 nog een toelatingsnorm van tienduizend inwoners hanteerde – als gevolg waarvan in 1914 een vereniging van kleine gemeenten werd opgericht – kwam in 1916 een fusie tot stand.

Vanaf dat moment is formeel gewaarborgd dat de VNG de belangen van zowel grote als kleine gemeenten min of meer op een gelijkwaardige wijze behartigt. We zien dat terug in de interne organisatie. De functies in besturen en commissies worden zo evenredig mogelijk ingevuld. Niet alleen naar omvang en karakter van gemeenten, maar ook in termen van regionaliteit, politieke partij, geslacht en ambt. De provinciale afdelingen weerspiegelen en bewaken deze cultuur.

Aan die hoedanigheid van vertegenwoordiger van niet zozeer de gemeenten als wel het lokaal bestuur ontleende de VNG in de afgelopen 100 jaar haar kracht. Met de kernfunctie van spreekbuis, belangenbehartiger en service-instituut bleek de VNG zo ongeveer de sterkste in haar soort. Sterk in de zin van invloedrijk en redelijk effectief in de verhouding met de rijksoverheid. Of het nu over de verdeling van de financiële middelen gaat, over het onderhandelen over bestuursakkoorden of over het stimuleren dan wel ontmoedigen van wet- en regelgeving, de VNG weet de weg naar invloedrijke stakeholders in het politiek-bestuurlijke proces feilloos te vinden. Er wordt ook zeker rekening gehouden met opvattingen die de VNG namens de gemeenten over het voetlicht brengt, al verschilt dat per keer en per onderwerp.

De VNG is echter ook kwetsbaar gebleken. Met name in de rol van strategische partner in tal van debatten over de toekomst van het openbaar bestuur en de herverdeling van middelen bleek de veronderstelde kracht van de VNG tegelijkertijd een zwakte. Een voorbeeld hiervan is de moeizame interne discussies over de herinrichting van het Gemeentefonds in de jaren negentig en de inzet van extra rijksmiddelen voor een bepaald type gemeenten. Bij dit soort onderwerpen kan vanwege tegengestelde belangen van gemeenten het gebrek aan eenheid in eigen huis niet volledig worden verbloemd.

Het gevolg daarvan is dat soms compromissen naar buiten worden gebracht waarin het onverenigbare toch bij elkaar is gebracht. Van een scherp en geprofileerd standpunt, dat de uitkomst van een debat beslissend beïnvloedt, kan dan nauwelijks sprake zijn. De eenheid is dan weer gered, maar de discussie wordt elders beslist.

Kwetsbaar

Kwetsbaar is de VNG ook in de verhouding met de provinciale zusterorganisatie Interprovinciaal Overleg (IPO). In het oneindige proces van plannenmakerij op rijksniveau over de inrichting van – en taakverdeling binnen – het openbaar bestuur trekken gemeenten en provincies als exponenten van het gedecentraliseerde bestuur nauwelijks samen op. Veeleer laten zij zich uit elkaar spelen en proberen zij, afhankelijk van hoe de muts van de minister van Binnenlandse Zaken staat, op de rijksbagagedrager te springen.

Een treffend voorbeeld van deze houding is het pleidooi van de VNG van enkele jaren geleden voor een gesloten huishouding voor de provincies. Om te beginnen is dat staatsrechtelijk aanvechtbaar, tenzij je eigenlijk van de provincies af wilt. Daarnaast is het strategisch niet erg verstandig. De open huishouding van provincies en gemeenten veronderstelt de aanwezigheid van een autonome sfeer.

Het autonomiebeginsel is voor beide de centrale bestuurslichamen de levensader voor het behoud van een enigszins zelfstandige en volwaardige positie als mede- overheid naast het Rijk. Hier hebben provincies en gemeenten eenzelfde, voor hun existentie levensgroot belang. Op het moment dat een van beide bepleit dat dit belang voor de ander van minder of geen betekenis is, teken je op termijn je eigen doodvonnis als integrale bestuurslaag.

Binnen de interbestuurlijke verhoudingen moet bij gemeenten en provincies een besef van een gemeenschappelijk belang en een samenhangend optreden naar buiten over en weer meer aandacht krijgen. Kwetsbaar is de VNG tot slot in het debat over de toekomst van het lokaal bestuur.

Ook hier mist een structurele, samenhangende en consistente lijn. Op zichzelf genomen initieert de VNG terecht de nodige verkenningen naar de toekomst van het gemeentebestuur. Ik noem bijvoorbeeld het rapport Wil tot verschil, gemeenten in 2015 van de VNG-commissie Toekomst Lokaal Bestuur (Commissie-Bovens) uit 2006, het rapport De Eerste Overheid van de VNG-commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie-Van Aartsen) uit 2007 en het rapport Wat ruist daar van de VNG-commissie Van Boxtel (2010).

Deze vaak boeiende en belangwekkende studies krijgen echter zelden het vervolg dat ze verdienen. Dat is niet alleen omdat opeenvolgende kabinetten en coalitiefracties in de Tweede Kamer er te weinig in zien. Ook het feit dat de verschillende rapporten niet zelden ook verschillende analyses en perspectieven bevatten, draagt niet bij aan de eenduidigheid van de VNG, en dus ook niet aan grensverleggende invloed. Illustratief voor deze observatie is het feit de VNG in 2010 ten behoeve van een sterk lokaal bestuur naar grote en sterke regiogemeenten wilde, die de vele vormen van functionele regio’s, waterschappen en zelfs provincies overbodig zouden maken.

Voor de op zichzelf genomen interessante gedachte van één decentrale bestuurslaag met veertig ‘regiogemeenten’ bleken de geesten in gemeenteland nog niet rijp en werden de provincies verrast. In feite is de VNG in de afgelopen 5 jaar per saldo weinig opgeschoten als beoogd opinieleider in het debat over de plaats en inrichting van gemeenten in het binnenlands bestuur.

Proactief

Voor de komende jaren lijkt het mij voor de VNG en de gemeenten van belang een krachtig en eenduidig antwoord te geven op de toekomst van het lokaal bestuur. Evaluaties van het decentralisatiebeleid hebben laten zien dat het Rijk primair decentraliseert om te bezuinigen en lokale verschillen gelijk te schakelen. De aarzeling op de ministeries over de bestuurskracht van gemeenten blijkt structureel.

Sommige topambtenaren en bestuurskundigen denken dat het volledig en strikt geclausuleerd onder medebewind brengen van alle lokale overheidstaken beter is dan de instandhouding van een zekere mate van lokale autonomie. In dat licht is het zaak proactief het heft in handen te nemen. Het lokaal bestuur staat van alle overheden het dichtst bij de burgers, heeft het best zicht op wat hen bezighoudt en pakt veel problemen concreet aan.

Vele juridische, bestuurlijke en financiële belemmeringen verhinderen echter dat het gemeentebestuur die rol volwaardig en zelfstandig kan uitoefenen. Volwaardig en zelfstandig betekent een integraal takenpakket met bijbehorende bevoegdheden en middelen en een directe democratische legitimatie en politieke controle. Het lokaal bestuur heeft om die reden meer ruimte nodig: meer autonomie en beleidsvrijheid, meer financiële armslag en daarmee meer ruimte om te groeien naar grotere en sterkere gemeenten.

Romantisch

De andere kant van deze medaille is dat gemeenten zelf de verantwoordelijkheid moeten nemen voor een sterk, dat wil zeggen volwaardig en zelfstandig lokaal bestuur. Dat betekent in de kern zelf investeren in de eigen bestuurskracht en niet kunstmatig taken naar hulpstructuren verleggen. De VNG zou de door verschillende politieke partijen gepropageerde vlucht in samenwerkingsfiguren om daarmee eigen politieke belangen veilig te stellen wel wat kritischer mogen bejegenen. Romantische pleidooien voor het behoud van bestuurlijke grenzen ter waarborging van de plaatselijke cultuur of identiteit zijn tamelijk dubbelzinnig. De tijd dat een gemeente alleen in de bestaande omvang als een politieke democratie kan worden gedefinieerd, is voorgoed voorbij.

De defensieve manier bijvoorbeeld waarop de VNG een onderzoek liet doen naar de toekomstperspectieven van de acht stadsregionale samenwerkingsgebieden (WGR+) riep veel vragen op. Het rapport De stille kracht van de Commissie-Nijpels (2009) concludeerde dat de grootstedelijke samenwerking op basis van verlengd lokaal bestuur efficiënt en succesvol is en dat van een gebrek aan democratische legitimatie geen sprake is. Deze op gesprekken met betrokken gemeentebestuurders gebaseerde conclusies vroegen iets te veel van de objectieve lezer.

Het tevreden houden van een deel van de achterban is gelegitimeerd vanuit de gedachte dat de VNG de belangen van alle gemeenten wil behartigen. Maar het belang van een toekomstbestendig, volwaardig en zelfstandig lokaal bestuur stijgt daar uiteindelijk boven uit.

Uiteraard heeft de VNG de nodige support bij haar verdediging van de lokale autonomie mie en een substantieel gedecentraliseerd bestuur. Zo pogen de Raad van State en veel staatsrechtgeleerden een halt toe te roepen aan een al te technocratische en rationalistische benadering van het lokaal bestuur. Zij leggen de nadruk op de constitutionele waarborg van de lokale autonomie als rechtsbeginsel. Daarin zien zij een opdracht voor de wetgever om te handelen volgens het adagium ‘Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan’.

Imagoprobleem

In dat perspectief ligt er nog een laatste, niet eenvoudige opdracht voor de VNG en gemeentebesturen. Ik doel op een bestuurskrachtprobleem in termen van kwaliteit van lokale bestuurders. Hoewel het publiekelijk uitspreken van het K-woord nog betrekkelijk taboe is in gemeenteland, zijn de meeste politieke partijen zich inmiddels wel bewust van de toegenomen kwetsbaarheid waar het gaat om het niveau van de gemeentelijke ambtsdragers. Er wordt steeds meer gevraagd van met name de raadsleden, niet zozeer in de omvang van hun taken als wel in de complexiteit daarvan.

Tegelijkertijd wordt het reservoir aan kandidaten waaruit partijen kunnen putten kleiner – en in toenemende mate ook minder gedifferentieerd. Veel leden van een partij zien blijkbaar geen uitdaging meer in het vervullen van een publieke functie op lokaal niveau. Dat heeft te maken met het afgenomen imago van het openbaar bestuur, maar zeker ook met het verminderde prestige van vooral het raadslidmaatschap. Voor de legitimatie en de kwaliteit van het lokaal bestuur begint dat langzamerhand een vrij ernstig probleem te vormen. Burgers voelen zich op den duur minder vertegenwoordigd en de samenstelling van gemeenteraden dreigt eenzijdiger te worden. Op dit punt lijkt een extra inspanning vanuit de VNG om dit proces te keren niet overbodig.

Honderd jaar VNG is een mijlpaal om – terecht – trots op te zijn. De VNG is en blijft het boegbeeld van de lokale democratie in Nederland. Daar doen de door mij genoemde zorgen en kwetsbaarheden op zichzelf genomen niet aan af. Ik heb deze vermeld omdat het lokale bestuur en de publieke zaak mij dierbaar zijn. De maatschappelijke, politieke en bestuurlijke ontwikkelingen gaan echter steeds sneller en worden – zo lijkt het althans – steeds complexer. Dat maakt het minder eenvoudig de goede antwoorden te blijven geven op de vraagstukken en opgaven waarvoor de VNG zich als representant van het lokaal bestuur gesteld ziet. Laten wij wensen dat zij daar nog lang en succesvol mee door moge gaan.

Prof. mr. J.W.M. Engels is hoogleraar gemeenterecht/ gemeentekunde (Thorbeckeleerstoel) aan de Universiteit Leiden.