Job Cohen en het constitutionele neutrum

In zijn repliek op het juryrapport bracht Cohen naar voren dat in zijn perceptie het daarbij vooral gaat om een oriëntatie op Amsterdam als geheel, het stimuleren van de dialoog (hoor en wederhoor) en om het accentueren van gematigdheid. Wat daarbij een beetje bleef hangen, was de vraag in hoeverre het hier nu een politieke of een meer a-politieke positiebepaling betreft.

Ieder politiek stelsel kent actieve burgers, politieke partijen, volksvertegenwoordigers en politieke bestuurders. Zij bevolken het politieke domein en geven gestalte aan de kern van de democratie. Het andere deel van het politieke stelsel is de institutionele omgeving van de politiek: de spelregels, de scheidsrechters, adviesorganen etc. In het politieke domein kunnen scherpe tegenstellingen zich doen gelden, juist vanwege de aanwezigheid van deze institutionele omgeving die een min of meer afstandelijk en neutraal karakter draagt.

In verschillende democratische systemen wordt aan dit constitutionele neutrum niet alleen vorm gegeven door spelregels en instituties, maar ook door functionarissen. Een bondspresident die boven de partijen staat, een constitutionele monarch, voorzitters van volksvertegenwoordigingen, presidia, seniorenconventen, leden van kiesraden, gouverneurs en commissarissen, het zijn voorbeelden van functionarissen die het zogenaamde constitutionele neutrum personaliseren. Zij hebben een arbitrerende en begeleidende rol in het politieke proces. Deze functionarissen zijn veelal meer georiënteerd op het geheel, op de samenhang en op het democratisch proces als zodanig.

Kijkt men nu naar de positie van de Nederlandse burgemeester dan heeft deze vanuit dit perspectief bezien een soort januskop. Enerzijds wordt de burgemeester door wet en praktijk uitdrukkelijk als neutrum neergezet. De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad en als zodanig verantwoordelijk voor de democratische besluitvorming. De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente en houdt ook toezicht op de rechtmatigheid van de besluiten.

Zeer belangrijk in dit verband is dat ook de burgers de burgemeester vooral zien als de persoon die het geheel vertegenwoordigt. De burgemeester is in dat diepgewortelde beeld de brug tussen de lokale samenleving en de politiek. De andere kant van de januskop is de burgemeester als handhaver van de openbare orde - een politieke functie bij uitstek - en de burgemeester als voorzitter en lid van het college. Hier is hij geen onderdeel van het neutrum, maar een politicus. Ook in deze rol kan de burgemeester echter een zekere afstand in acht nemen tot het (partij)politieke, zodat tussen de beide helften van de januskop een niet al te grote spanning ontstaat.

Interessant nu is dat niet helemaal zeker is welke kant het in de toekomst op zal gaan met het Nederlandse burgemeestersambt. De beste kaart lijkt de functionaris te hebben die zich vooral manifesteert als onderdeel van het gepersonaliseerde constitutionele neutrum en wel vooral omdat de Nederlandse burgers die rol van de burgemeester het meeste appreciëren. Een beetje griezelig wordt het daarentegen als functionarissen van deze soort hun op het geheel gerichte rol willen blijven spelen, maar dan vooral als politieke functionaris, eventueel op basis van een eigen directe kiezerslegitimatie.

Een door de bevolking gekozen koningin is een contradictio in terminis; dat geldt nog scherper voor een door de bevolking gekozen burgemeester die graag boven de partijen wil blijven staan, maar toch vol aan politiek wil doen. Dergelijk functionarissen zijn in de geschiedenis van ons land steeds met grote argwaan bekeken en dat zal ook altijd wel zo blijven. Directe verkiezing betekent dan ook dat het met de huidige rol van de burgemeester is gedaan en ook met de manier waarop Job Cohen zijn ambt invult.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen