Hoogte dwangsom: let op motivering

Hoe hoog mag een dwangsom zijn? En hoe moet de hoogte van een dwangsom worden bepaald?

Prikkel

Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) volgt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343. Hoofdregel is dus dat de dwangsom een prikkel vormt tot naleving.

Verschil in hoogte dwangsom

In een uitspraak van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:361) ging het om een aan Aldi opgelegde last met daaraan verbonden een dwangsom van € 50.000,00 per week met een maximum van € 500.000,00. De aan de eigenaar en verhuurder van het perceel opgelegde dwangsom bedroeg € 5.000,00 per week met een maximum van € 50.000,00.

Het college heeft over dit verschil in hoogte toegelicht dat de hoogte van de aan Aldi opgelegde dwangsom gebaseerd was op het financiële voordeel van Aldi bij voortzetting van de exploitatie van de supermarkt. De aan de eigenaar oplegde dwangsom was gebaseerd op het financiële voordeel dat werd behaald met de verhuur van het gebouw. Het college heeft daarbij gebruik gemaakt van marktgegevens over exploitatie van een supermarkt en verhuur van een winkelpand op deze locatie en meent dat zij daarmee voldoende heeft gemotiveerd waarom onderscheid is gemaakt in de hoogte van de dwangsommen tussen Aldi en de eigenaar.

De Afdeling oordeelt dat gelet op het verschil in financieel voordeel tussen Aldi en de eigenaar het onderscheid tussen hen voor de hoogte van de dwangsom niet onredelijk is. De Afdeling ziet in hetgeen verder is aangevoerd ook geen aanleiding voor het oordeel dat van de dwangsommen onvoldoende prikkel uit zou gaan om de overtreding ongedaan te maken. Dat de omzet van Aldi veel hoger zou zijn dan de dwangsom is daarbij niet bepalend. Het gaat om een prikkel die hoger is dan het voordeel dat een overtreder behaalt.

Het belang van een goede motivering

Het is van belang dat de hoogte van de dwangsom wordt gemotiveerd. Er moet dus worden uitgelegd waarom in het concrete geval sprake is van een prikkel die ertoe moet leiden dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt. In de praktijk blijkt dat dit niet altijd goed gaat.

Zo volgt uit ABRvS 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638, hoe belangrijk de motivering van de hoogte van de dwangsom is.

Het college stelde in deze zaak in de eerste plaats dat het aan het bestuursorgaan is om een afweging van de belangen te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen.  Daarbij heeft het college in redelijkheid de beleidsnotitie als uitgangspunt kunnen nemen. Het protocol van de beleidsnotitie heeft als doel het bieden van een leidraad bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag en maakt voor illegale bebouwing onderscheid tussen overtredingen met de kwalificatie licht, matig en ernstig. Tot zover kan het betoog van het college worden gevolgd.

Dit laat naar het oordeel van de Afdeling echter onverlet dat in dit geval de hoogte van de dwangsommen onvoldoende is gemotiveerd met de enkele verwijzing naar het protocol. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in het protocol is aangegeven dat het niet uitputtend is bedoeld en dat daarin ook is aangegeven dat er in het besluit altijd een deugdelijke motivering over de hoogte van gekozen bedragen opgenomen moet worden. Een dergelijke motivering ontbrak echter in de betreffende besluiten. Zonder een nadere motivering was daarom sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 5:32b, lid 3, van de Awb.

Een ander voorbeeld waarin de hoogte van de dwangsom onvoldoende was gemotiveerd is te vinden in ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:321.

In die zaak was aangevoerd dat de dwangsom onevenredig hoog zou zijn. Volgens de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’ van Infomil zou volgens appellant in dit geval een dwangsombedrag van € 15.000,00 gelden. Het college had de Leidraad echter niet als beleid aangenomen en was daar volgens de Afdeling dan ook niet aan gebonden.

Aan de hoogte van de dwangsom was ten grondslag gelegd dat verschillende meldingen van overlast waren gedaan en dat ook een waarschuwing wegens woonoverlast is gegeven. Daarnaast was bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom uitgegaan van de verwachte huurinkomsten die appellant zou hebben als hij de last niet zou naleven. Het college heeft echter niet nader gemotiveerd en desgevraagd ter zitting ook niet nader kunnen toelichten in welke verhouding de verwachte huurinkomsten van appellant bij het niet naleven van de last staan ten opzichte van het dwangsombedrag van € 50.000,00 ineens.

De huurbedragen, zelfs indien het om bedragen per persoon per week zou gaan, zijn naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig hoog dat deze, samen met voormelde overlastmeldingen en voormelde waarschuwing wegens woonoverlast, een dwangsombedrag van € 50.000,00 ineens rechtvaardigen.

Daarom achtte de Afdeling in die zaak een dwangsombedrag van € 25.000,00 ineens bij overtreding (de helft van het door het college vastgestelde bedrag) gerechtvaardigd. De hoogte van de dwangsom stond in dit geval dus niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Conclusie

Kortom, het bestuursorgaan heeft op grond van artikel 5:32b, lid 3, van de Awb bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom weliswaar de nodige ruimte, maar dit betekent niet dat hier geen motivering aan ten grondslag hoeft te liggen.

Bij de beoordeling in rechte wordt de letter van de wet gevolgd (artikel 5:32b, lid 3, van de Awb): de bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Van de dwangsom moet een prikkel uitgaan en die prikkel dient naar behoren te worden gemotiveerd.