Ministerie van Onderwijs: een geliefde kop-van-Jut

Het is waarschijnlijk het meest besproken en meest omstreden ministerie van allemaal: dat van onderwijs. In de populaire beeldvorming doet het altijd óf te veel óf te weinig. Deze bijdrage gaat in op de ontwikkelingen in het middel­baar onderwijs, ofwel ‘de sjoelbak’ in elk mensenleven.

Voor een serie in Binnenlands Bestuur onderzoeken historici van de Radboud Universiteit Nijmegen het DNA van de verschillende ministeries. Deze keer Wim de Jong over het ministerie van Onderwijs. 

Lappendeken
Een belangrijke taak van dit ministerie is het vormgeven van een logisch en effectief stelsel van onderwijs. Naarmate begin twintigste eeuw steeds meer mensen steeds langer onderwijs gingen volgen, ontstond een lappendeken van middelbare en voortgezette vormen van onderwijs, van Meer Uitgebreid Lager Onderwijs (MULO) en Middelbare Meisjesschool (MMS) tot Hogere Burgerschool (HBS) en gymnasium.

Vroege selectie
In het interbellum groeide een consensus dat hierdoor een chaotisch stelsel was ontstaan van schooltypen die niet logisch op elkaar aansloten. Bovendien leidde deze lappendeken tot een extreme vorm van vroege selectie. De rest van het leven werd gestempeld door de school waar een kind naartoe werd gestuurd, waarbij ideeën over de passende school voor een bepaalde klasse en sekse een grote rol speelden.

Brugklasse
Successievelijke ministers ontwierpen vanaf 1939 plannen om hier verandering in te brengen, zoals de ‘brugklasse’ in het schema van minister Gerrit Bolkestein. Vanwege de strikte visie op de vrijheid van onderwijs was het doorvoeren hiervan lang taboe. Het was evenwel de grote prestatie van minister Jo Cals (KVP) dat hij dit alles in 1963 samenbracht in een logisch ­systeem zoals we dat in grote lijnen nog steeds kennen, met algemeen vormend onderwijs (mavo en havo) en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo en gymnasium).

Mammoetwet
Deze wijziging was zo enorm dat zij bekend werd als de Mammoetwet. De brugklas was daarin een echte innovatie, die de ‘doorstroming der begaafdheden’ sterk verbeterde, vooral vanwege de oprichting van steeds meer scholengemeenschappen, die het gemakkelijker maakten om kinderen bij het juiste schooltype uit te laten komen. Toch vonden velen in het onderwijsveld de Mammoetwet al bij invoering verouderd: nog steeds leidde de brugklas tot extreem vroege selectie. Pogingen in de jaren ‘70 van minister Jos van Kemenade (PvdA) om daar middels een middenschool verandering in te brengen, stuiten op groot verzet en liepen spaak. Daardoor is het Nederlandse onderwijs nog steeds een ‘sjoelbak’: op je dertiende wordt bepaald waar je in de rest van je leven uitkomt.

Tunnelvisie
Het ministerie is zich de laatste decennia actief met structuur en innovatie van het onderwijs gaan bemoeien. Dat heeft geleid tot een aantal hervormingen met wisselend succes, zoals de basisvorming, het studiehuis en de invoering van het vmbo. In 2008 rekende de parlementaire commissie-Dijsselbloem hard af met al deze onderwijsvernieuwingen: politiek en ambtenaren werden geleid door tunnelvisie, en hadden met de praktische effecten van het ‘nieuwe leren’ nauwelijks rekening gehouden. Dit genas het ministerie van het uitstorten van nieuwe plannen over het onderwijsveld, afgezien van het ‘passend onderwijs’, waardoor vanaf 2012 kinderen met specifieke problematiek weer samen met de andere kinderen naar school gaan.

Vernieuwingen  
De concentratie op onderwijsvernieuwingen is in de plaats gekomen van de rol van het ministerie in het managen van de financiële handel en wandel van scholen. Tot midden jaren tachtig zag het daar tot op vrij groot detail op toe. Dit veranderde onder invloed van bezuinigingen, deregulering en een ‘terugtredende overheid’.

Lumpsum
In 1995 werd de ‘lumpsum’-financiering ingevoerd in het middelbare, en in 2006 in het basisonderwijs: schoolbesturen gaan zelf over de praktische besteding van het geld. Hiermee gaf het ministerie veel macht uit handen om bijvoorbeeld direct salarissen te sturen. Er is daardoor een machtig systeem van PO- en VO-raden ontstaan, waarin schoolbesturen zitting hebben, die steeds meer scholen onder zich hebben met steeds minder bestuurders. Deze concurreren met elkaar en sturen op rendement, omdat hierdoor de financiering wordt bepaald. De kwaliteit van het onderwijs en de beleving van de leraar worden aan die logica ondergeschikt.

Problemen
Sinds de eeuwwisseling is de rol van het ministerie dus beperkt. De vrijheid van onderwijs is voor met name confessionele bewindslieden ook een goede reden om niet te veel te willen interveniëren. Toch stapelen de laatste jaren de problemen zich op: het lerarentekort en de daling van het onderwijsniveau in rankings van de OESO zijn reden tot zorg.

Chaotisch veld
De overheid heeft weliswaar vaste referentieniveaus ingevoerd voor bijvoorbeeld rekenen en taal, maar vindt het moeilijk te bereiken dat die ook worden gehaald. Zij overlegt met een chaotisch veld van besturen, lerarenbonden en tal van innovatieplatforms, die allemaal beleid afvuren op scholen. Die ontwikkelen volgens onderwijskundigen Geert ten Dam en Sietske Waslander hierdoor een zekere resistentie tegen beleid – terwijl er nu juist wél verbetering nodig is.

Lenige netwerksturing
Het trauma van mislukte onderwijsvernieuwingen en de mantra van deregulering leiden samen tot een afkeer van centrale sturing, ten faveure van wat beleidsmakers met een lelijk woord aanduiden als ‘lenige netwerksturing’. Dat viel tijdens de pandemie te merken aan de terughoudendheid van minister Slob om regie te nemen met betrekking tot coronamaatregelen.

Burgerschap
Door die afkeer richt het ministerie vooral projectbureaus op voor kwaliteitsverbetering, zonder concreet iets af te dwingen. Zij laat het effectief aan scholen zelf over of concepten als ‘gepersonaliseerd leren’ aan de kwaliteit bijdragen. Een kentering is wat dat betreft wel in zicht met betrekking tot bijvoorbeeld burgerschapsonderwijs: Slob onderkent dat het onderwijs meer moet doen om democratische kennis en waarden over te brengen. Een wet die scholen dwingt meer ernst te maken met burgerschapsonderwijs ligt nu bij de Eerste Kamer.

Grote uitdagingen
In de regering die deze zomer wordt geformeerd, zien de bewindspersonen voor onderwijs zich dus geplaatst voor grote uitdagingen. Onder andere op het gebied van vrijheid van onderwijs, het stelsel, en de kwaliteit spelen problemen als kansenongelijkheid, segregatie, lerarentekort en niveaudaling. Overzicht houden is daarbij al lastig, maar nog lastiger zal het voor de nieuwe minister zijn om de regie terug te nemen ten opzichte van dit complexe veld. ‘Maatwerk’ en ‘draagvlak’ zijn vanzelfsprekend van belang, maar ontslaan de overheid niet van haar verantwoordelijkheid. Essentieel daarbij is de politieke wil om het ministerie zijn rol op te laten pakken.

Lees het hele verhaal over het ministerie van Onderwijs deze week in BB12 (inlog)