Falend ad-hocbeleid moeilijk te stuiten

De rijksoverheid is alleen nog maar in staat om ad-hocbeleid te maken, concludeert oud-ambtenaar Josine Teeuw in haar promotieonderzoek ‘Ik wil er niets van weten. Hoe visie, tijd en kennis uit Den Haag verdwenen’. De kern van dit ‘grabbeltonbeleid’ is de gerichtheid op het oplossen van problemen. ‘Problemen die het rijk wilde oplossen, leiden in het algemeen tot nieuwe problemen.’

U bent dertig jaar rijksambtenaar geweest. Hoe kwam u ertoe om, nu u met pensioen bent, op dit onderwerp te promoveren?

‘Het idee begon in de tijd dat PvdA-Kamerlid Adri Duijvestein vond dat er een betere verantwoording voor beleid moest komen. Daar kwam een project uit voort, waarin we begrotingen beter moesten voorzien van doelstellingen, zodat we die ook beter konden verantwoorden. Ik zat toen in de centrale financiële directie van VROM. Ik interviewde de mensen in de beleidsdirecties erover en toen werd me duidelijk dat de beleidsinstrumenten lang niet altijd gericht waren op het behalen van doelen. Ik ben heel beleidsanalytisch. Het was een schok dat er niet een systematisch verband was tussen doelen en geld. Mijn eerste vraag voor mijn onderzoek was: is dat echt zo? Het was verontrustender dan ik dacht. Nee, ik heb dit toentertijd niet eerder binnenskamers aangeroerd. Ik was ook een beetje een ad hocambtenaar. Ik heb het wel eens gevraagd bij de koopsubsidie: hoe kan dat nou, als we weten dat die subsidie niet gaat werken, dat die er dan toch moet komen? Toen kreeg ik als antwoord; zo werkt de politiek nou eenmaal.’

U heeft het functioneren van de rijksoverheid in de afgelopen vijftig jaar bestudeerd. Dat is nogal een breed onderwerp. Hoe bent u te werk gegaan?

‘In eerste instantie deed ik literatuuronderzoek. De jaarverslagen van de Raad van State en de teksten van Herman Tjeenk Willink waren een belangrijke inspiratiebron. Een kleine tien jaar geleden begon ik het algemene verhaal voor het proefschrift te schrijven. Wat gebeurt er allemaal? Het begon met het pragmatisme. Daarna volgden de bezuinigingen, onder meer door de doelmatigheid te willen verbeteren. Daar hoorde het marktdenken en de prestatiemeting bij. Tegelijk kwam er bij Kamerleden en bewindslieden steeds minder visie. Lubbers zei al: management is belangrijker dan deskundigheid. Dat werd onder Kok nog erger. Metaalmoeheid moest voorkomen worden, vond hij. Ministers moesten ruilen van departement. De combinatie van deze en nog een aantal factoren is de kracht van mijn onderzoek. Er is vrijwel alleen nog maar ad hocbeleid. Dat is angstaanjagend. En moeilijk weer bij te sturen. Als illustraties van het beleid koos ik voor de cases volkshuisvesting en thuiszorg.’

Wat is uw voornaamste conclusie na het bestuderen van het functioneren van de rijksoverheid in de afgelopen vijftig jaar?

‘Dat het een vrij hopeloze boel is in Den Haag. Heb je nog hoop, vroeg de promotiecommissie. Nou, ik zie het vrij somber in gezien de veelheid aan oorzaken. De conclusie van het onderzoek is: de voorwaarden voor het maken van professioneel beleid bij de rijksoverheid zijn verdwenen. Daarvoor zijn namelijk visie, kennis en tijd in samenhang nodig. Zolang Kamerleden, bewindspersonen en ambtenaren bij hun beleidskeuzes pragmatisme en financiële overwegingen laten domineren, maken ze de vele urgente, complexe maatschappelijke problemen alleen maar erger. Het rijk kan die vraagstukken niet meer grondig aanpakken en zijn grondwettelijke verantwoordelijkheden dus nauwelijks meer waarmaken.’

Hoe is het zover gekomen dat we op dat ad- hocbeleid, of in uw woorden grabbeltonbeleid, zijn uitgekomen?

‘Het begon met het pragmatisme eind jaren ’60. De aanpassingspolitiek die niet meer voortkwam uit visie, maar uit het zoeken van oplossingen voor problemen. Eigenlijk met de komst van D66. In het boek ‘De koning van Katoren’ van Jan Terlouw moest hoofdpersoon Stach zeven problemen oplossen. Dat is de kern van deze politiek. Maar de wereld is hier te complex voor. Gerichtheid op oplossen van problemen leidt tot nieuwe problemen. In de jaren ’80 kwam het pragmatisch bezuinigen en volgde het managementdenken van Thatcher en Reagan: de inhoud is ondergeschikt aan de processen. Vervolgens waren er de drang tot meten en de wet- en regelzucht. Daarnaast noem ik het stelsel van begroten en verantwoorden van het rijk, dat het inzicht in langetermijnbeleid bemoeilijkt en vraagt om het jaarlijks opmaken van het budget. Dat is een gotspe in het licht van veertig jaar bezuinigen. Alleen in Duitsland en Nederland heeft het rijk een dergelijk stelsel, terwijl onder andere de Algemene Rekenkamer al vaak heeft aanbevolen over te stappen naar een baten-lasten stelsel.’ De combinatie van factoren maakt dat we zijn beland in een vicieuze cirkel.’

Vier ontwikkelingen versterkten de achteruitgang in visie, kennis en tijd bij de drie Haagse actoren. De gedetailleerde regeerakkoorden verminderden mogelijkheden voor professionele beleidsontwikkeling en ‘het primaat van de politiek’ verminderde het belang van kundige adviesorganen. Door de oekaze-Kok, die het contact tussen Kamerleden en ambtenaren verbood, moesten Kamerleden meer moeite doen om antwoord te krijgen op hun vragen. ‘En na de bezuinigingen op het ambtenarenapparaat in de jaren ’80 kwam de Algemene Bestuursdienst: ambtenaren moesten rouleren, wat tot minder deskundigheid en tijd bij topambtenaren leidde.’ Teeuws eigen loopbaan was ook ‘ad hoccerig’, vindt ze. Maar wanneer er tijd was, was het altijd in projecten die vrijgesteld waren uit de lijn, gericht op de lange termijn. Maar die schijnen er niet meer te zijn.’

Het oplossen van problemen klinkt heel logisch. Waarom is het dat toch niet?

’In een complexe samenleving kun je één ding oplossen, maar je hebt het dan nooit in de context te pakken. Problemen die het rijk wilde oplossen leidden in het algemeen tot nieuwe problemen. Ik noem drie zaken als voorbeelden van problemen die door eerdere kabinetten waren veroorzaakt en het kabinet Rutte-IV wilde oplossen. De toeslagenaffaire is het ergste voorbeeld, maar ook de verhuurdersheffing. Dat verergerde alleen maar de woningmarkt, want er was te weinig geld voor de taken van de corporaties. Er is ook bezuinigd op de sociale advocatuur. Dat werkt allemaal averechts. In het tbs-beleid moest eind jaren ’90 om doelmatigheidsredenen aselecte plaatsing van tbs-ers plaatsvinden. Doel was: kortere behandelduur. Resultaat: langere behandelduur. In de thuiszorg leidde de ‘functionele indeling’ tot ondoelmatige stopwatchzorg. En het onafhankelijk maken van de indicatiestelling bracht een extra laag die verder van de professionele kennis van instellingen kwam te liggen. Dat leidde tot ondoelmatige bureaucratische indicatiestelling. Kortom: één zogenaamd probleem oplossen verergert de problematiek.’

Maar dit moest toch te voorzien zijn? Werd er destijds niet al gewaarschuwd tegen ad-hocbeleid?

‘In zijn algemeenheid is dat moeilijk te zeggen. De Raad van State waarschuwde al vanaf de jaren ’80. Ook auteurs, zoals Jan-Willem Duyvendak, schreven al dat dezelfde politici die de rol van de overheid wilden verkleinen, ook riepen om meer daadkracht. Als een kip zonder kop problemen oplossen is zo gevaarlijk. Algemene waarschuwingen zie ik verder alleen in buitenlands literatuur. Pas in deze eeuw komt hier de kritiek. In het volkshuisvestingsbeleid waarschuwde deskundigen, zoals Hugo Priemus al veel eerder. Minister Sorgdrager weigerde het beleid op ontsnapping van tbs’ers aan te scherpen, omdat het beleid al goed was. Voor de afbraak van de thuiszorg hadden Kamerleden gewaarschuwd. Maar met die waarschuwingen is nooit iets gedaan. Het CDA-Kamerlid Muller-Van Dam vroeg in de jaren ’90 al om een parlementaire enquête naar het thuiszorgbeleid. Ook Jan Marijnissen en Margo Vliegenthart vroegen hier aandacht voor, maar er werd niet op gereageerd.’

Zitten er eigenlijk ook voordelen aan ad-hoc beleid?

‘Ik zie geen voordelen. In één stelling in mijn proefschrift staat waarvoor ad-hocbeleid wel zinvol is: om overbodige regelgeving af te schaffen.’

Hoe breed leeft uw observatie, falend beleid door ad-hocregelgeving, op de ministeries?

‘Ik weet het niet, maar gezien de reacties op LinkedIn denk ik van wel. Tjeenk Willink heeft me een bericht gestuurd en enkele ministeries wilden er graag over praten met me. Ze zouden bellen voor een afspraak, maar ik heb nog niks gehoord.’

Als ad-hocbeleid eenmaal begonnen is, is het niet meer te stuiten en wordt het een vicieuze cirkel, schrijft u. Is het echt niet te stuiten? Kunnen we deskundigheid en kennis niet weer terugkrijgen op de ministeries?

‘Het moet wel. Caroline van der Plas zei meen ik dat beleid buiten Den Haag moet worden gemaakt. Maar het is en-en. Het rijk heeft nog steeds grote verantwoordelijkheden en daarvoor moet er een fatsoenlijk ambtenarenapparaat zijn met voldoende kennis en tijd. Dat lijkt me vrij cruciaal. Waar zijn de lange termijnmensen? Externe inhuur houdt kennis niet binnen de overheid.’

Je zou beter mensen binnen de overheid kunnen houden en die opleiden?

‘Toen de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) overgeplaatst werd van Volksgezondheid naar Landbouw, werd er sterk bezuinigd. En dan komt er een virus en moet er ineens weer kennis komen. Maar het kost tien jaar om een deskundige inspecteur te hebben. Lees daarover het boek Uitgebeend van Marcel van Silfhout. Je bent dus alweer tien jaar verder om weer op het juiste peil te komen. Staatssecretaris Margo Vliegenthart zag ten tijde van Paars-2 geen deskundigheid meer op haar ministerie en heeft toen allerlei externen, nota bene oud-staatssecretarissen, benoemd als hoofd van commissies die dingen moesten uitvogelen. Een bewindspersoon heeft lastige ambtenaren nodig, die weerwoord kunnen bieden. De kerntaak van de ambtenaar is: lange termijnbeleid maken en weerwoord geven aan ad hocbeleid. Die kerntaak wordt steeds minder uitgevoerd, is mijn beeld. In de casus over thuiszorg zie je reorganisaties aan de lopende band, waardoor er geen kennis meer was en midden jaren ’90 een crisis uitbrak. Het thuiszorgbeleid is in tien jaar tijd om zeep geholpen.’

Ziet u dan ook geen hoop in de nieuwe generatie politici en de toch eigenzinnige opvattingen over de bestuurscultuur en de parlementaire samenwerking van Omtzigt en BBB?

‘Ik heb nog niet van politici gehoord wat die nieuwe bestuurscultuur zou moeten inhouden. Ik denk: de mensen van de nieuwe bestuurscultuur hebben geen haast. Ze zijn deskundig en hebben kennis van zaken. Vandaaruit moeten Kamerleden samenwerken bij de controle van het kabinetsbeleid. Nu is er geen discussie. Het zijn vooral dialogen: Kamerlid stelt vraag, minister antwoordt, Kamerlid sputtert nog wat, minister antwoordt weer en dan is het klaar. Tot in de jaren ’60 luisterden Kamerleden naar elkaar en steunden elkaar als een regeringsvoorstel slecht was. In een nieuwe bestuurscultuur zouden Kamerleden geen slechte kabinetsvoorstellen meer moeten accepteren, ongeacht van welke politieke kleur ze zijn. Men kan al kiezen voor deskundige bewindspersonen en Kamerleden. Maar wil je kennis en deskundigheid terughalen op de ministeries, dan moet een kabinet het echt willen en over hun eigen kabinetsperiode heen kijken. Niet meer inhuren, maar bouwen aan het ambtenarenapparaat met beleidsafdelingen die werken aan langetermijnbeleid, in de luwte van de waan van de dag. De Kamer kan daaraan bijdragen door ad-hocvoorstellen uit de grabbelton terug te sturen. Als dat inderdaad de nieuwe bestuurscultuur wordt, dan klinkt dat goed.’

'Ik wil er niets van weten. Hoe visie, tijd en kennis uit Den Haag verdwenen', Josine Teeuw, 2023, verscheen bij Uitgeverij Verloren.