Herindeling door roze bril bekeken

Betere dienstverlening aan de inwoners, professionelere ambtenaren, betere bestuurders, effectiever beleid en een sterkere positie ten opzichte van andere overheden. Dat zijn volgens een persbericht van Zuid-Holland de belangrijkste effecten van recente gemeentelijke herindelingen in die provincie. Die conclusies worden getrokken op basis van in opdracht van de provincie verricht onderzoek door Berenschot in samenwerking met de Groningse bestuurskundige Michiel Herweijer. Zij ondervroegen raadsleden, bestuurders, ambtenaren, leden van de ondernemingsraden, externe adviseurs, maatschappelijke organisaties en provinciale ambtenaren en bestuurders over de herindelingseffecten in Jacobswoude, Rijnwoude, Leidschendam- Voorburg, Pijnacker-Nootdorp, Zwijndrecht, Westland, Midden- Delfland, Teylingen en Katwijk.

Minder positief

Er kunnen uit het onderzoek ook andere, veel minder positieve conclusies worden getrokken. Zo neemt na een herindeling bijvoorbeeld het vertrouwen van burgers in hun gemeente af. Ook daalt de belangstelling van inwoners in de gemeentepolitiek. Dat komt onder andere tot uiting in de opkomstcijfers van de lokale verkiezingen. De verkiezing voor de eerste gemeenteraad van de nieuwe gemeente laat in vrijwel alle gevallen een daling van de opkomst zien.

Naderhand herstelt die opkomst zich volgens de onderzoekers wel weer, maar het opkomstpercentage haalt niet meer de hoogte van de oude gemeenten voor de herindeling. Verder wijzen de onderzoekers op twee belangrijke aandachtspunten: de concurrentiepositie van gemeenten op de arbeidsmarkt en de financiële positie. De aantrekkelijkheid als werkgever blijkt na een fusie niet significant te verbeteren. De verwachting was dat de nieuwe gemeenten er nu beter in zouden slagen nieuwe mensen te werven. Een grotere gemeente kan immers hogere salarissen betalen. Bovendien biedt een grotere organisatie meer carrièreperspectieven. Maar het onderzoek geeft aan dat die verwachting niet uitkomt. ‘De werfkracht van een gemeente neemt niet toe na een fusie. Het ligt misschien mede aan de krappe arbeidsmarkt, maar feit is dat ook de grote gemeenten moeite hebben om aan personeel te komen. Een fusie lost dat probleem dus niet op’, zegt Herweijer.

Vergeleken met eerder onderzoek van de hoogleraar naar het effect van gemeentelijke herindelingen (Groningen, 1995) lijken de geldproblemen na een fusie onverminderd groot. Veel gemeenten blijken met name de eerste jaren na de fusie nog steeds te kampen met forse financiële tegenvallers. Uit de enquête blijkt dat in de nieuwe gemeente vaker moet worden gesproken en nagedacht over bezuinigingen in vergelijking tot de oude gemeenten. Dat komt enerzijds door de kostbare integratie van twee of meer ambtelijke organisaties. Daarnaast krijgt de nieuwe gemeente al snel minder geld uit het gemeentefonds. Het fonds keert voor elke gemeente een vast bedrag uit. Een fusie van drie gemeenten betekent dus een achteruitgang van drie naar één keer uitbetaling van die vaste voet.

Betere verhouding

Toch ontkent Herweijer niet dat er sinds 1995 flink is bijgeleerd. Zo constateert hij dat de recentelijke herindelingen aanzienlijk beter zijn voorbereid. Wat waarschijnlijk ook bijdraagt aan het effect, is dat veel herindelingen van onderop hebben plaatsgevonden, al dan niet in combinatie met een referendum.

Volgens direct betrokkenen – burgers is overigens niets gevraagd – wint de gemiddelde fusiegemeente stevig aan bestuurskracht. De professionaliteit van het ambtelijk apparaat is toegenomen en de nieuwe gemeentelijke organisatie slaagt er beter in om te specialiseren. Verder is de kwetsbaarheid van de gemeentelijke organisatie voor ziekte minder geworden. Positief is ook dat volgens de respondenten de effectiviteit van de gemeente is verbeterd.

Gemeenten zijn na een herindeling beter in staat grootschalige opgaven te realiseren en grote strategische besluiten te nemen. Ook bij het gemeentebestuur zelf constateren de respondenten verbeteringen. De kwaliteit van de wethouders stijgt, de raad is beter in staat het college te controleren en de burgemeester kan zich beter focussen op één van zijn kerntaken: de portefeuille openbare orde. Herweijer plaatst daarbij wel een kanttekening: ‘Het effect vindt één keer plaats. De vijver van raadsleden en wethouders waaruit kan worden gevist, is na een fusie opeens heel erg groot. Daarna merk je dat in zo’n heringedeelde gemeente minder mensen politiek actief zijn.’

Al met al is de inwoner in zijn rol als klant beter af na een herindeling. De professionaliteit van de dienstverlening is verbeterd, evenals de klantgerichtheid. Inwoners kunnen beter en sneller worden geholpen, websites zijn toegankelijker, overzichtelijker en interactiever geworden. Ook blijken de openingstijden van de gemeenten ruimer te zijn.

Geen doel, geen profijt

Sommige gemeenten profiteren sterker van herindeling dan andere. Met name Westland weet als 100.000-plusgemeente op ontwikkelingsgebied garen te spinnen bij de fusie van vijf kleine kassengemeenten. Bij veel andere gemeenten is volgens de onderzoekers sprake van moeizame reorganisatieprocessen en nog niet volledig beheerste financiële processen. De onderzoekers veronderstellen dat het succes van een herindeling voor een deel afhangt van het proces van voorbereiding en ook samenhangt met het doel dat met de herindeling werd nagestreefd.

Bestuurskundige Michiel Herweijer onderscheidt grofweg drie doelen: het oplossen van een bestuurskrachtprobleem, het oppakken van grote ontwikkelingstaken en het tegenhouden van grenscorrecties. Waar de fusieopbrengst relatief gezien tegenvalt, is waar de herindeling louter een strategisch doel diende. Leidschendam-Voorburg is zo’n voorbeeld, zo blijkt uit het onderzoek. De twee gemeenten fuseerden voornamelijk met de rug naar Den Haag teneinde een ‘grenscorrectie’ – en dus grondverlies – te voorkomen. Op het allerlaatste moment gingen de nieuwbouwlocaties Ypenburg en Leidschenveen toch naar de grote stad, waardoor voor de betrokken gemeenten het doel van de herindeling wegviel. In hoeverre de samenhang tussen doel en profijt van een herindeling ook werkelijk aanwezig is, is onderwerp van de tweede fase van het onderzoek.