Gemeenten zuinig met inzet bibob

Onderzoekers constateren weinig verdachte situaties

‘Dit zijn schrikbarend lage percentages’, zegt advocaat Franc Pommer van Hekkelman Advocaten, als hij de cijfers van de enquête onder ogen krijgt van gemeenten die als resultaat van Bibob-onderzoek van Binnenlands Bestuur op vergunningaanvragen ‘ernstig gevaar’ hebben ingevuld. Het waren 7 van de 45 gemeenten: 16 procent. ‘Als ik die percentages relateer aan adviezen uit de onderzoeken van het Landelijk Bureau Bibob (LBB), dan concludeer ik dat gemeenten hun eigen onderzoeksmogelijkheden beter moeten benutten,’ aldus Pommer.

LBB-onderzoekers signaleren aanzienlijk vaker dat er sprake is van ‘ernstig gevaar’. Minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid heeft om die reden een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd dat decentrale overheden meer onderzoeksbevoegdheden geeft. ‘De cijfers zijn dus tegelijkertijd een bevestiging van de noodzaak van het plan om die mogelijkheden uit te breiden, zodat gemeenten beter kunnen bepalen wanneer ze voor een Bibob-advies naar het LBB gaan.’

Pommer noemt bijvoorbeeld de mogelijkheid om als gemeente via de Wet Bibob (Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) te interveniëren als het vermoeden bestaat dat duurzaamheidsprojecten in handen zijn van verkeerde partijen. ‘Je ziet die partijen nu hun toevlucht zoeken in de duurzaamheidssector door aanvragen te doen voor zonneparken.’ Hij ziet kruisbestuivingen: voor duurzaamheidsprojecten heb je naast subsidie ook een omgevingsvergunning nodig. ‘Als een overheid bij een aanvraag omgevingsvergunning geen Bibob-onderzoek doet, gebeurt dat ook niet bij de subsidieaanvraag. Die tweede overheid denkt dan: dat scheelt weer. Maar overheden gaan het dan naar elkaar toe schuiven: wie doet de Bibob-toets?’ Franc Pommer zegt dat een wettelijk vergunningsstelsel voor bijvoorbeeld nagelstudio’s ontbreekt.

‘Maar gemeenten kunnen wel kijken of hun APV op orde is en een exploitatievergunning vragen voor de detailhandel.’ Het valt hem op dat gemeenten veel klassieke branches onder Bibob-beleid laten vallen. ‘De horeca weet het nu wel. Kun je daar nog het verschil maken? Ik zou kijken naar nieuwe branches.’ Evenementen zijn volgens hem bijvoorbeeld interessant ‘vanwege de snelle omlooptijd en de korte aanvraagperiode’.

Witwassen
‘Het meest opvallend vind ik dat gemeenten zo weinig onderzoeken’, reageert Emile Kolthoff, lector Ondermijning aan Avans Hogeschool en hoogleraar criminologie aan de Open Universiteit. ‘Met de drank- en horecasector, bouw- en vastgoedsector en evenementen kom ik aan tientallen aanvragen en procedures. Gemeenten passen het niet standaard toe bij elke aanvraag, terwijl een eerste check doen mij wel logisch lijkt, zoals bij een bouwvergunning boven een bepaald bedrag. Aan boven de vijf ton zit je al snel, zeker bij nieuwbouw. Die norm ligt lager bij ‘kwetsbare bebouwing’, zoals horeca.’ Kolthoff ziet nieuwe kwetsbare branches opdoemen, zoals de taxisector of zonnestudio’s. ‘De lijst is nooit volledig.’

Volgens de enquête zagen gemeenten de laatste jaren vooral een toename in horeca en (in mindere mate) in vastgoedtransacties. ‘Relatief veel criminelen zitten in de horeca’, weet Kolthoff. ‘Maar eigenlijk zou je moeten rechercheren op witwassen en dan zit je vooral op vastgoed. Dat kost meer tijd en expertise en bij projectontwikkeling hebben gemeenten vaak ook een ander (eigen)belang. De gemeentelijke economie- afdeling is niet zo blij met lange Bibob-procedures, maar theoretisch is daar meer te halen.’ Horeca is volgens hem ‘laag fruit’. ‘Grote vastgoedprojecten zijn interessanter. Willen gemeenten meer onderzoeksmogelijkheden, dan moeten ze expertise hebben en ze met waarborgen bekleden. Het LBB heeft nu meer bevoegdheden, maar het zou goed zijn als gemeenten zelf een behoorlijk Bibob-beleid voeren.’

Willekeur
Dat onderzoeken in driekwart van de gevallen niet negatief blijken uit te vallen, ligt volgens Kolthoff ‘in de normale lijn’. ‘Uiteindelijk streef je ernaar dat Bibob- beleid een zodanig preventieve werking heeft dat je alleen nog goede aanvragen binnenkrijgt. Als een kwart nog niet in orde is, dan is dat best veel.’

Het afwijzen van een vergunning kan allerlei redenen hebben: stukken ontbreken of een financier met criminele antecedenten wordt opgevoerd. ‘Maar er bestaat het gevaar van willekeur bij kleine aantallen.’ Eigenlijk zou je volgens hem elke aanvraag moeten checken. Dat hoeft niet lastig te zijn als je dossiers op orde zijn. ‘Er is wel eens teveel vrijheid voor gemeenteambtenaren of soms de burgemeester om te bepalen of Bibob-onderzoek wordt gedaan of een vergunning wordt verstrekt. Het is raar als na ambtelijk advies om niet te verstrekken toch een handtekening wordt gezet. Er zouden meer dan twee ogen vanuit het bestuur naar die aanvraag moeten kijken. Die beslissing moet dan ook goed worden beargumenteerd. Dat gebeurt niet altijd.’

Selectie branches
Een Bibob-onderzoek kan drie uitkomsten opleveren: geen gevaar, in mindere mate gevaar of ernstig gevaar. 98 procent van de 45 gemeenten gaf op het terrein zorgaanbestedingen en op het terrein subsidieaanvragen ‘geen gevaar’ aan en 2 procent van de gemeenten ‘in mindere mate gevaar’. Die laatste uitkomst kwam ook summier voor in de categorie ‘andere terreinen’ en vastgoedtransacties. In de categorie vergunningaanvragen vulde 62 procent van de gemeenten ‘geen gevaar’ in en 22 procent ‘in mindere mate gevaar’, 16 procent noteerde daar ‘ernstig gevaar’.

Pommer vraagt zich af hoe effectief Bibob- onderzoek van gemeenten is als deze zo vaak positief uitvalt. ‘Klopt jouw vooronderstelling dat bepaalde branches criminogeen zijn dan wel? Je kunt meer gewicht toekennen aan je eigen onderzoek. Soms gaan gemeenten vrijwel meteen naar het LBB, maar het is goed eerst zo uitvoerig mogelijk eigen onderzoek te doen, door bijvoorbeeld goed door te vragen op de aangeleverde informatie, en pas daarna weloverwogen naar het LBB te gaan.’

Misschien zijn de mogelijkheden voor eigen onderzoek nu te beperkt, maar het is niet zo dat gemeenten helemaal niets kunnen. ‘Maak een goede selectie van branches die je wilt onderzoeken. Als driekwart geen ernstig gevaar oplevert, is die screening niet goed. Je had al gerede twijfel en dan stap je naar het landelijk bureau. Het percentage ‘ernstig gevaar’ zou hoger moeten liggen. Na de wetswijzing wordt dat zeker hoger, want dan zijn de onderzoeksmogelijkheden beter en uitgebreider en dan kunnen gemeenten beter en gerichter naar het LBB.’

Zwarte lijst
Uit de enquête blijkt dat een op de drie gemeenten zelf een lijst bijhoudt van dubieuze bedrijven. Het LBB wijst erop dat een zwarte lijst bijhouden door gemeenten niet is toegestaan. ‘In artikel 28 van de Wet Bibob is geheimhouding geregeld. Die is nogal strikt. De bevoegdheid en dus ook informatie mag niet voor ander doel worden gebruikt dan waarvoor het bedoeld is.’ Volgens Franc Pommer ligt het genuanceerder. ‘Ik zie niet in waarom een gemeente geen zwarte lijst zou mogen hebben: het is juist interessant om te screenen. Artikel 28 gaat alleen over de geheimhouding van informatie uit een Bibob-onderzoek.

Of je een zwarte lijst kunt delen met anderen kan dan een andere vraag zijn. Ik kan me voorstellen dat je een wensenlijstje hebt met mensen die je nog niet ‘gebibobd’ hebt. Daar gaat artikel 28 niet over. Voor partijen die al gebibobd zijn is maar de vraag of je dat Bibob-onderzoek niet mag ‘bewaren’ in de vorm van een zwarte lijst. Die kun je dan niet zomaar delen. Volgens artikel 29 mag je namelijk een uitgebracht Bibob-advies gedurende twee jaar voor een andere beslissing gebruiken. Er bestaat dus een onderscheid tussen ‘al gebibobten’ en partijen die je nog zou willen ‘bibobben’.’

Volgens artikel 11a mag je zelfs aan het LBB vragen of er al een advies is uitgebracht over een bepaalde partij en welke ‘gevaarconclusie’ daaruit is gebleken, zegt Pommer. ‘Waarom zou je dat dan niet zelf als gemeente mogen bijhouden? Je mag hooguit niet de inhoud van een advies delen, maar wel de mate van gevaar. Als je dat registreert, lijkt me daar niets mis mee.’ Dat niet meer dan een op de drie gemeenten lijsten van ‘bedrijven’ bijhoudt die als dubieus te boek staan, is volgens VNONCW/ MKB-Nederland meer dan begrijpelijk. Nederland is volgens die club een ideaal land voor criminelen met een goede fysieke en digitale infrastructuur en privacybescherming.

‘Gevolg daarvan is dat de criminele drugsindustrie bloeit. Publieke en private partijen faciliteren die industrie, want ze mogen en kunnen onderling geen informatie delen.’ Ze krijgen niet met voorrang ‘de zeer nodige ruimte om informatie te delen om samen de schade van ondermijnende criminaliteit te kunnen beperken’, aldus de werkgeversorganisatie. ‘Gemeenten kunnen nu alleen proberen hun eigen straatje schoon te vegen. Burgemeesters mogen geen (Bibob)informatie delen met andere burgemeesters over geweigerde (nep!)ondernemers. Logisch dat ze een landelijk register willen. Dan hoeft niet elke gemeente telkens het wiel uit te vinden en kunnen criminelen niet profiteren van die ruimte.’

Waterbedeffect
De werkgeversorganisatie is groot voorstander van informatiedeling op maat door publieke en private partijen. ‘Vanzelfsprekend onder zodanige voorwaarden dat deze beperkt blijft tot informatie die partijen nodig hebben om het faciliteren van criminaliteit te voorkomen en nodig is om gevestigde criminaliteit tegen te gaan. Ook de praktijk die ondernemers ervaren, loopt tegen het gebrek aan politieke wil aan om dit op te lossen.’

Kolthoff vindt het moeilijk om die registratie van dubieuze bedrijven te beoordelen. ‘In een middelgrote gemeente zijn maar enkele mensen met Bibob bezig. Dat zijn steeds dezelfde mensen en dan zit die lijst in je hoofd. Je weet nog dat je die persoon geweigerd hebt. Wat is dan het verschil met een zwarte lijst of dossiers bewaren op papier? Het mag niet, maar ik kan het me wel voorstellen. Als er redenen waren om een vergunning te weigeren en er volgt weer een aanvraag, kan dat aanleiding zijn die weer te bekijken. Eigenlijk moet je dat landelijk regelen.’

Dat landelijke Bibob-register lijkt overigens in de maak. 80 procent van de meewerkende gemeenten blijkt er behoefte aan te hebben. Kolthoff ziet criminelen trekken naar gemeenten met mindere Bibob- regelgeving: het waterbedeffect. ‘Een landelijke register zou een betere oplossing zijn, maar dan met waarborgen: beperkt in tijd en met een beroepsmogelijkheid. Je moet ook weer van die lijst af kunnen. Het probleem zit hem erin dat Bibob-adviezen niet openbaar zijn.’

De gemeente Velsen stelt desgevraagd behoefte te hebben aan een landelijk Bibob-register. ‘Je ziet het waterbedeffect optreden, zoals bij de strandtenten. Er zit maar een korte afstand tussen IJmuiden, Bloemendaal en Wijk aan Zee. De ene gemeente wijst een vergunning af, de andere gemeente wijst hem juist toe. Het is niet eenduidig’, aldus Paul Augenbroe. De beleidsadviseur bestuur en veiligheid van Velsen, zegt dat er in zijn gemeente wel ‘een paar keer’ sprake is geweest van een risico, maar dat leidde niet tot wijziging van een vergunning. ‘Bibob-beleid blijkt toch ingewikkeld om goed te hanteren. De aanvraag voor een horecatent werd op grond van de Bibob afgewezen. Die persoon was niet vrij van smet, maar daarna vroeg een familielid de vergunning aan en toen konden we haar niet afwijzen.’