Essay: Stoppen met knutselen

Het adagium van ‘je gaat er over of je gaat er niet over’ of ‘elke overheidstaak vraagt bemoeienis van hooguit twee overheden’ lijkt van lang geleden. Waar iedereen binnen en buiten de overheid op de een of andere wijze bij betrokken is, is ‘besturen met akkoorden’ in zwang: van klimaat tot sport tot gezondheid/preventie. Leiden deze akkoorden tussen diverse betrokkenen tot een mooie symfonie?

Naast akkoorden zijn diverse andere samenwerkingsverbanden tussen overheden ontstaan op allerlei schaalniveaus, afhankelijk van de aard en omvang van afzonderlijke vraagstukken en opgaven. ‘Schakelen tussen schalen’ is het motto.. Zien volksvertegenwoordigers door de bomen nog het bos en is het voor burgers nog te volgen wie waarop kan worden aangesproken? Hoe groot is de uitvoeringskracht eigenlijk?

Schudt het ‘Huis van Thorbecke’ op zijn grondvesten of heeft hij – over wie het afgelopen jaar een mooie biografie verscheen – het zo gewild? Heeft hij het mee-ademen van het openbaar bestuur met de inhoudelijke uitdagingen juist uitgevonden? Zoals hij vond dat de benoemingswijze van burgemeesters niet in de Grondwet moest worden geregeld, om de gewone wetgever ruimte te bieden een aanstellingswijze te kiezen die bij de tijd past. Afgelopen jaar werd zijn wil ook op dit punt wet.

Hoe het ook zij, het rijk, de provincies en de gemeenten hebben komend jaar genoeg uitdagingen om hun uitvoerend vermogen te vergroten. Het samenspel binnen het openbaar bestuur, en tussen het openbaar bestuur en de samenleving is aan het veranderen. Hoe effectief, efficiënt en democratisch is dit samenspel? In de huidige tijdgeest lijkt geen grote verbouwing van het openbaar bestuur te passen. Maar wel nood aan enkele richtpunten voor rijk, provincies en gemeenten.

Worsteling
De rijksoverheid ondervindt de gevolgen van enerzijds internationalisering en Europese kaders en anderzijds de forse decentralisaties die in de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden. Dit heeft een worsteling in ‘Den Haag’ tot gevolg over hoe de rol van nationale overheid inhoud te geven.

Zichtbaar zijn de reflexen om politiek te willen bedrijven op zaken die op andere niveaus verantwoording vragen. Er is een hausse aan rijks monitoring instrumenten ontstaan waarbij de onderlinge samenhang dikwijls ontbreekt, laat staan dat het doel van die monitoring vooraf is bepaald in afstemming met alle betrokkenen in een stelsel van taken en verantwoordelijkheden. Tegelijkertijd is – vaak ook vanwege de internationale context – op nationaal niveau herkenbare en gezaghebbende agendering nodig van de grote opgaven van ons land: van klimaat en energie, economie, bereikbaarheid tot het meedoen van alle mensen in de samenleving. Kenmerkend voor die opgaven is echter dat ze allang niet meer te persen zijn in afzonderlijke afgebakende sectoren met elk louter een overzichtelijke ministeriële verantwoordelijkheid.

Het is daarom een goede beweging dat tussen departementen steeds meer programmatisch wordt gewerkt. Van groot belang is dat dit niet alleen interdepartementaal maar de komende tijd vooral ook gebiedsgericht en interbestuurlijk gaat gebeuren. In dat verband is het niet meer van deze tijd dat tijdens het slotstuk van de afgelopen kabinetsformatie nog even wat ministeries ‘van’ en ‘voor’ werden heringedeeld. Dat stimuleert de samenwerking niet, kost veel tijd, interne energie en geld (het zou interessant zijn dat eens te evalueren).

Als er sprake is van één rijksdienst, zou de politiek zich moeten richten op de inhoudelijke doelstellingen (het ‘wat’). En het ‘hoe’ aan het college van secretarissen-generaal moeten overlaten, zoals dat college dat ook in de opmaat van de kabinetsformatie nota bene had geadviseerd. In dat opzicht kan het rijk veel leren van het collegiale bestuursmodel zoals dat bij decentrale overheden functioneert. Ook bij het stelsel van individuele ministeriële verantwoordelijkheid kan de politiek ‘portefeuilles’ verdelen. Maar bij de indeling van organisatie-eenheden binnen de rijksdienst is het nodig de rol van de professionals te respecteren.

Regionale uitvoering
Het ‘opgaven gericht’ werken vraagt een andere manier van samenwerken van de rijksoverheid met andere overheden. Hoe relatief klein in oppervlakte ons land ook is, in verschillende streken van ons land zijn verschillende kansen en uitdagingen die een andere aanpak vragen. Sinds het rapport ‘Maak Verschil’ uit 2016 worden regionale krachten meer onderkend, hetgeen ook een vertaling in het huidige regeerakkoord heeft gekregen met onder meer de ‘regiodeals’, dat een beginnetje is voor een andere manier van samenwerken.

De grote opgaven van ons land vragen een grotere uitvoeringskracht van het openbaar bestuur. Dat zou erg gediend zijn wanneer de rijksoverheid zich meer als ‘mede’ overheid opstelt en meedoet in regionale uitvoering; partnerschap met decentrale overheden, bedrijven, kennis- en maatschappelijke instellingen. Gebiedsgericht participeert, over beleids- en departementsgrenzen heen. Het versterken van die gezamenlijke uitvoeringskracht is een voorwaarde voor het bereiken van de ambitieuze doelstellingen op het terrein van klimaat, werken en leven. De akkoorden moeten ook worden uitgevoerd! In de versterking van de gebiedsgerichte uitvoeringskracht kunnen de provincies een belangrijke rol spelen, als ze kritisch naar hun eigen bijdrage durven te kijken.

De afgelopen jaren hebben de provincies belangrijke ervaringen opgedaan met het verbinden van bedrijven, instellingen en decentrale overheden. Met de decentralisatie van het regionaal economisch beleid – zonder budgetoverheveling overigens – zijn er onder aansporing van provincies diverse sterke triple helix-verbanden ontstaan. Met de succesvolle tijdige verkoop van energiebedrijven hebben sommige provincies via fondsvorming of participaties substantieel vermogen om innovaties te stimuleren.

Centrumgemeenten
De ene provincie is echter ook in een ander opzicht de andere niet. Daar waar in verschillende provincies sterke centrumgemeenten hun rol pakken voor de desbetreffende regio, is dat in andere provincies niet of nauwelijks het geval. In bijvoorbeeld de ‘regio-provincies’ Friesland en Zeeland geven de provincies samen met hun gemeenten en waterschappen inhoud aan ‘regiobestuur’, zowel bij opgaven in het fysieke als in het sociale domein.

Voor een succesvol middenbestuur is het in alle gevallen de kunst om bij elk vraagstuk vooraf expliciet de rolinvulling te bepalen; faciliteren, agenderen, partnerschap, toezicht houden of uitvoeren. Het gezag en de effectiviteit van de uitvoering van die rol neemt toe als andere overheden en organisaties worden gevraagd wat in welke fase de beste rol van de provincie zou moeten zijn. Gemeenten hebben als ‘eerste overheid’ grote verantwoordelijkheden om de uitvoeringskracht te vergroten. Natuurlijk geldt dat voor het beleidsrijk inhoud geven aan de drie grote decentralisaties op het terrein van zorg, werk en jeugd. Vanaf 2015 waren in dat verband de inspanningen vooral gericht op de financiële beheersbaarheid van deze grote operaties en dat is nog niet voorbij.

Het komende jaar zullen vooral ook nieuwe decentrale initiatieven nodig zijn om de sociale doelstellingen en de uitvoering daarvan sterker met elkaar te verbinden, vooral ook om de beoogde preventie-kracht te vergroten.

Ook de opgaven op het terrein van klimaat en energie bieden voor gemeenten ruimte voor ‘maatschappelijke democratie’; nieuwe vormen van burgerinitiatief en participatie, coöperaties tussen burgers, overheden en bedrijven. Zoals de directeur van het Planbureau voor de leefomgeving Hans Mommaas terecht stelt, is de klimaat- en energietransitie vooral een sociale transitie.

Betrokkenheid en medewerking op lokaal niveau is cruciaal, maar in de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat voor de doelstellingen van de belangrijkste opgaven de uitvoeringskracht op regionaal niveau moet en kan worden versterkt. Inhoudelijke ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkelingen en initiatieven komen daar samen. Dat geldt voor alle grote opgaven, of het nu economie, arbeidsmarkt, klimaat of sociale uitdagingen zijn. Geen enkele gemeente, provincie, waterschap kan dat alleen en dat geldt ook voor het rijk en haar rijksdiensten.

Heilige huisjes
We zijn in het openbaar bestuur inmiddels wel gewend om ‘te schakelen tussen schalen’ op regionaal niveau maar soms lijkt dat meer op ‘knutselen’. De vele convenanten, akkoorden en regionale samenwerkingsverbanden zijn vaak een ver-van-mijnbedshow voor volksvertegenwoordigers op alle niveaus. Terwijl de kracht van de volksvertegenwoordiging juist is om vóóraf belangrijke richting en politieke waarden mee te geven in plaats van op de uitvoering mee te willen sturen. Waar evaluaties te weinig aandacht krijgen zouden volksvertegenwoordigers juist vaker achteraf politieke verantwoording kunnen vragen.

Opvallend is in dat verband dat dagelijks bestuurders in regionale gemeenschappelijke regelingen en andere samenwerkingsverbanden zich soms meer gedragen als gemeentesecretarissen en gedetailleerd sturen op personeel en organisatie, in plaats van op beoogde beleidsambities en doelen.

Het is onmiskenbaar dat de uitvoeringskracht op regionaal niveau moet worden versterkt, waarbij niet de ‘heilige huisjes’ (centrale kaders, zelfstandigheid en autonomie) van afzonderlijke bestuurslagen leidend zouden moeten zijn maar de vraag hoe rijk, provincies, gemeenten en waterschappen de krachten op regionaal niveau ambtelijk en bestuurlijk bundelen. Niet vrijblijvend, maar met een opdracht en een doelstelling. En in de uitvoering bindende afspraken over verbetering van regionale samenwerkingsstructuren, heldere besluitvormingsprocessen en inzet van de juiste mensen. Cruciaal is daarbij ruimte voor maatwerk en nieuwe vormen van betrokkenheid en (maatschappelijke) democratie. Terwijl overeenstemming over de inhoudelijke doelstellingen van de belangrijkste opgaven tussen betrokken overheden en organisaties doorgaans feestelijk wordt gevierd, zijn vooral regionale uitvoeringsafspraken ‘the proof of the pudding!’

Han Polman, voorzitter van de Raad Openbaar Bestuur en commissaris van de koning in Zeeland