Raadsakkoord als lichtend voorbeeld

Het politieke landschap versplintert. Dat proces is overal gaande, zo leerden ook de Provinciale Statenverkiezingen. In Lelystad merkten ze in de vorige raadsperiode de gevolgen van zo’n versplintering. In de traditionele verhoudingen tussen coalitie en oppositie werkte het daar niet meer. In zo’n situatie moest het anders. De oplossing: een raads akkoord en een consequente werkwijze bij collegevorming. En het werkt.

Een gemeenteraad van 35 leden met, afhankelijk van het moment, veertien tot zestien partijen deed de toenmalige burgemeester van Lelystad verzuchten dat ze bij het fractievoorzitters-overleg bijna het quorum in de raad aanwezig had. Meerderheden en minderheden wisselden elkaar voortdurend af. De verhoudingen tussen de partijen werden er niet beter op. De ‘toevalsfactor’ voor meerderheden in de besluitvorming was groot. Het was een hell of a job om als fractie bij voorstellen voldoende stemmen te verzamelen tot een meerderheid te komen. Het college van burge meester en wethouders wist daar – logisch – niet mee om te gaan. En de bevolking kon het gedoe al helemaal niet meer volgen.

De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen was ongeveer de laagste in het land. Toch was het niet alleen ellende. Bij het behandelen van de laatste begroting van de ‘oude raad’ besloot een aantal partijen het roer om te gooien. Op initiatief van de PvdA werd gezamenlijk gewerkt aan voorstellen om het begrotingsvoorstel van het college te verbeteren. Dat lukte, omdat werd besloten elkaar niet de maat te nemen. De afweging bij veel partijen was vooral of men met de voorstellen van de ander kon leven, in plaats van onverkort aan het eigen gelijk vast te houden. Het was een succesvolle actie die naar meer smaakte. Ook op enkele andere thema’s werd deze werkwijze gekozen. De VVD nam een dergelijk initiatief rond de besluitvorming over de Woonvisie, GroenLinks deed dat bij een gevoelige kwestie rond het oorlogsmonument.

Ook deze acties brachten veel partijen samen. Het werd de opmaat naar een idee om op een andere manier te gaan besturen. Een groepje betrokken raadsleden ging, daartoe via het fractievoorzittersoverleg aangespoord, aan de slag om voorstellen te formuleren waarmee de volgende raad na de verkiezingen desgewenst haar voordeel zou kunnen doen. De verwachting was immers dat de versplintering er niet minder op zou worden. En zo geschiedde. Al op de verkiezingsavond besloot de grootste fractie, de VVD, het initiatief voor het formatieproces gezamenlijk op te pakken met de tweede (lokale partij Jong Lelystad) en derde partij (GroenLinks), en daarbij al snel de hele nieuwe raad te betrekken.

Het voorwerk aan het einde van de vorige raadsperiode bleek niet voor niets gedaan. De voorstellen voor een andere aanpak werden minutieus uitgevoerd door de nieuwe raad. Op voorstel van het drietal werd niet gekozen voor de traditionele werkwijze met een formateur, maar voor een eigen raadsproces begeleid door onpartijdige, maar wel (bestuurs-) kundige, begeleiders. De opdracht luidde om samen met de vertegenwoordigers van alle fracties te komen tot een raadsakkoord met maximaal draagvlak. De kunst daarbij was natuurlijk om niet tot een kleurloos stuk papier te komen, maar echt inhoudelijk richting te geven aan de gewenste ontwikkeling van de stad.

Grootste mond

In een intensief proces lukte dat, maar het was niet eenvoudig. Hoe ga je bijvoorbeeld om met verschillende kwaliteiten van verschillende sessiebegeleiders? Hoe zorg je voor gelijkwaardige inbreng vanuit de partijen, zodat niet de grootste mond het voor het zeggen heeft? Hoe ga je om met partijen die wel volledig richting gevend mee praatten, maar hun handtekening niet onder het akkoord zetten? Het zijn maar enkele van de vragen waar een antwoord op moest worden gevonden. Op basis van ervaringen elders met een raadsakkoord werd ook een raads-nietakkoord gesloten; onderwerpen waar geen twee derde meerderheid voor is en die partijen extra ruimte geeft voor een eigen profiel. Het stuk werd in de raad vastgesteld voordat de collegevorming ter hand werd genomen. Elf van de veertien fracties stemden er mee in.

De tweede stap was dat, zonder enig idee te hebben van wie er in het nieuwe college van B en W zitting zouden nemen, vijf wethoudersportefeuilles werden opgesteld en door de raad vastgesteld. Toen dat eenmaal was gebeurd, ging een brede raadscommissie aan de slag met de werving en voordracht van wethouderskandidaten. Ook dit deel van het proces werd door de raad vooraf van duidelijke spelregels voorzien. Partijen die het akkoord hadden onderschreven, mochten kandidaten aandragen voor maximaal twee portefeuilles. Bij de selectie moest de commissie sterk letten op onderlinge samenwerkingsbereidheid, samenwerking met de raad en de stad, en kwaliteiten in relatie tot de beoogde portefeuille. Omdat, zo werd benadrukt, de wethouders van de hele raad zijn, speelde politieke kleur een zeer ondergeschikte rol.

De commissie deed haar werk consciëntieus. Een aardige testcase wat betreft politieke kleur bleek de uitkomst van het werk van deze commissie. Om het in klassieke termen te zeggen: voorgedragen werden een kandidaat met een VVD–achtergrond, een vanuit GroenLinks (beiden overigens in de vorige raad betrokken bij het formuleren van de nieuwe werkwijze), een vanuit de Inwonerspartij Lelystad en twee kandidaten van CU–huize. De voordracht werd door de raad in grote meerderheid overgenomen. En ook de partijen die niet voor stemden, gaven aan constructief te willen samenwerken met het nieuwe college. Op 5 juli werd het college geïnstalleerd. Het experiment kon beginnen. Tot zover de feiten.

Negatieve spiraal

Eerst de inhoud centraal, dan de poppetjes. Het klinkt zo logisch, maar hoe anders gaat het veelal bij collegevorming. In Lelystad in ieder geval wel. Het nieuwe college zit er nu ruimschoots een half jaar. De periode van clementie en verkenning is voorbij. De eerste begroting is vastgesteld. De raad heeft de afgelopen periode in ieder geval in de negatieve spiraal doorbroken. Daar was veel politieke moed voor nodig. In ons zwaar gepolariseerde land is het immers veel eenvoudiger om bij het eigen verhaal te blijven. Met de nieuwe werkwijze proberen we in Lelystad van het politieke compromis geen zwakte maar kracht te maken. De kritiek daarop is dat het op gespannen voet zou staan met het dualisme. Dat is wat ons betreft niet het geval. De raad heeft en houdt haar eigen positie in relatie tot het college. Het raadsakkoord verbindt en faciliteert op een andere manier dan voorheen het scherpe debat. En er zijn duidelijk kwesties waarin elke partij eigen profiel kan kiezen. Aan het college is het om vanaf het eerste stadium van het ontwikkelen van voorstellen de raad haar eigen rol in het proces te geven in plaats van haar vooral te confron teren met uitkomsten. Datzelfde geldt overigens naar de Lelystadse bevolking. Het is een dure verantwoordelijkheid om het vertrouwen van de kiezers terug te winnen.

Pure winst

The proof of the pudding is in the eating. Inmiddels heeft de raad de eerste begroting behandeld. Het college heeft bij het voorstel daartoe het raadsakkoord maximaal proberen te vertalen. Daarbij is meer dan in het verleden gekeken naar het meerjarenperspectief. Bij de behandeling bleek dat de verschillende fracties allemaal het raads akkoord ook echt als uitgangspunt in hun bijdrage hanteerden. Natuurlijk ging men op zoek naar politieke ruimte voor eigen veranderingsvoorstellen, maar ook daarbij werd het akkoord volledig gerespecteerd. Blijkbaar fungeert dat dus nu echt als verbindend instrument. Saillant detail: ook de fracties die het raadsakkoord niet ondertekenden, stemden in met de begroting. Het is geen garantie voor de toekomst, maar de eerste klap is een daalder waard.

Is de Lelystadse werkwijze Haarlemmerolie voor het omgaan met versplintering en polarisatie? Het biedt ons in ieder geval perspectief. En het is zeker op andere plekken navolgbaar. Maar daarbij is het altijd weer nodig om het te plooien naar de eigen context. Wellicht is het ook een optie om op deze wijze tot een combinatie van deelakkoorden over belangrijke kwesties te komen. Als het zo lukt om de desastreuze polarisatie te verminderen en weer meer in te ruilen voor een democratisch proces zoals het bedoeld is, is dat al pure winst. Welke provincie gaat er na 15 maart 2023 mee aan de gang?