Het einde van de burgemeester

Het burgemeesterschap in Nederland is al vaak onderwerp van onderzoek geweest. En opnieuw start Binnenlandse Zaken een onderzoek, nu naar het teruglopende aantal kandidaten voor dat bijzondere vak. De minister wil weten waardoor dat komt en wat eraan te doen valt. Door de hoogleraren Boogers, Peters en anderen werd vier jaar geleden in een uitputtend rapport (‘Teveel van het goede’) aangegeven, dat het ambt omvangrijker en complexer is geworden. Volgens Bas Eenhoorn moeten we het niet zoeken in het takenpakket van de burgemeester, maar vooral in de politieke cultuur op lokaal niveau en de tegenmacht, die de burgemeester nu ontbeert.

Dat de burgemeester steeds meer, zoals vaak scherp wordt opgemerkt, een sheriff is geworden zou waar kunnen zijn. De aanpak van ondermijning, gebiedsverboden, het sluiten van drugsgerelateerde panden, het uitvaardigen van noodbevelen bij crisis en orde verstorende demonstraties zijn maar een paar voorbeelden. Daar staat tegenover dat de burgemeester niet meer de verantwoordelijkheid draagt voor het beheer van de (gemeente-) politie en de (gemeentelijke) brandweer.

En burgemeesters die dat tijdperk hebben meegemaakt weten dat die opgave beslist geen sinecure was. De vraag is of het terrein van openbare orde en veiligheid nu meer van de burgemeester vergt dan eertijds. En dat geldt ook voor het dualisme, waardoor anders dan vroeger het voorzitten van zowel de gemeenteraad als het college van B&W zoveel ingewikkelder zou zijn. Het is anders, omdat de burgemeester voortdurend de raad moet voorhouden hun voorzitter te zijn en niet namens het college op die stoel zit. Sommige raden zijn daarin hardhorend, en dus moet de burgemeester volhardend zijn om zijn positie duidelijk te maken. Zijn/haar geloofwaardigheid staat dan op het spel.

De vraag is echter of het (veranderde) takenpakket de barrière vormt voor mogelijke kandidaten voor het vak van burgemeester. Als kern van het probleem van het huidige burgemeesterschap geldt veeleer dat het ambt is gepolitiseerd. Dat is de hoofdconclusie van de onderzoekers vier jaar geleden.

Loyaliteit

De burgemeester is in de gepolitiseerde en gefragmenteerde verhoudingen in de gemeenteraden als neutrale bestuurder met een eigenstandige positie steeds meer in de knel gekomen. Tussen mijn burgemeesterschappen van Schiermonnikoog (1976) tot de laatste in Vlaardingen (2022) heb ik gemeenteraden en burgemeesters, die in de knoei waren geraakt, mogen begeleiden. Daarbij gaat het nooit over het takenpakket, nooit over de druk van het ambt, nooit over het 24/7 gereed moeten staan, nooit over de bedreigingen en agressie, nooit over de veranderende aard van het vak, nee het gaat altijd over de verdampende loyaliteit van de gemeenteraden en de wethouders in de colleges van B&W aan de burgemeester.

Interessant is bijvoorbeeld de stelling dat de onveiligheid rond de burgemeester en de bedreigingen nu zoveel intensiever zouden zijn dan jaren geleden. Ik stel daar vraagtekens bij. Uiteraard is de drugswereld in alle haarvaten van de maatschappij en dus ook op de weg van de burgemeester gekomen. En de bedreigingen, die daaruit voortkomen zijn niet mis. In meer dan de helft van de gemeenten, waar ik burgemeester was, ben ik bedreigd en er is geen verschil tussen de tachtiger jaren van de vorige eeuw en het laatste decennium. Tenzij een vuurwerkbom als een zwaardere bedreiging wordt opgevat dan een op de burgemeester van dichtbij gericht jachtgeweer. Dat laatste was 45 jaar geleden geen nieuws.

Het eerste incident van de vuurwerkbom stond drie jaar geleden groot in alle (sociale) media. Ook hier constateer ik geen wezenlijke verandering in hetgeen de burgemeester meemaakt. Nee, als er al verschil in belangstelling voor het ambt is moet dat elders worden gezocht. Daar waar wel wezenlijke veranderingen te zien zijn. Laten we nog eens inzoomen op de relatie tussen raad en burgemeester.

De steun aan de burgemeester wordt vaak ondermijnd door politieke opportuniteit, door gebrek aan politieke inbedding van de burgemeester. Hij is immers neutraal en onafhankelijk en dus makkelijk schietschijf en kop van jut. Er is weinig belang bij de lokale politici om in de bres te springen voor hun burgemeester. De persoonlijke loyaliteit, die er is bij degenen die een rol speelden bij de benoeming van de burgemeester via de voordracht vanuit de vertrouwenscommissie uit de raad, verdwijnt door grote wisselingen in de samenstelling van de raden na de verkiezingen.

Veel burgemeesters, zo wordt in het rapport Teveel van het goede gemeld, hebben een moeizame relatie met hun raad. En in het boek Onder burgemeesters onder meer geschreven door de hoogleraar Korsten staat stellig: burgemeesters struikelen doorgaans niet over een zaak. Misschien wel formeel over een beleidspunt, maar daarachter moet de werkelijke (!) reden worden gezocht. Vaak is het de stijl, een gebrek aan empathie voor de raad, die botst en waarin de burgemeester de flexibiliteit mist en de zelfreflectie om daar effectief mee om te gaan.

De vanzelfsprekende autoriteit van de burgemeester van weleer kennen we al jaren niet meer. Het eigen gedrag van de burgemeester zal zich aan omstandigheden en verhoudingen in de raad moeten aanpassen. Dat vraagt het uiterste van de politieke sensitiviteit van de burgemeester.

Isolatie

Een eenrichtingsverkeer is het dus allerminst. Want ook van de burgemeesters wordt gevraagd bij veranderde krachtsverhoudingen de nodige flexibiliteit op te brengen. Ervoor zorgen dat de negatieve krachten in de gemeenteraad worden geneutraliseerd is cruciaal. Politieke steun vanuit de raad en het college is daarbij onontbeerlijk. Aan een dappere Dodo heeft de gemeente niet veel: die burgemeester gaat onderuit. De politieke gevoeligheid en de kunst van flexibel leiderschap bepalen verdriet of vreugde van het burgemeesterschap.

De burgemeester, die in dezelfde groef blijft draaien komt in de problemen. Mede omdat het burgemeesterschap in Nederland een levensvervulling lijkt en burgemeesters lang in dezelfde gemeente blijven is het risico van toenemende isolatie en eenzaamheid groot. De populariteit voor het zogenaamde waarnemerschap voor een burgemeestersvacature blijkt onder andere daarom groot. De waarnemend burgemeester kan door zijn relatief onafhankelijke positie ten opzichte van de gemeenteraad de confrontatie met polariserende krachten in de raad aangaan. Hij hoeft er niet bang voor te zijn z’n herbenoeming in de waagschaal te leggen, omdat de raad dwars zou kunnen gaan liggen.

In dit verband is het relevant een opmerking te maken over de zittingsperiode van de burgemeester. De incidenten bij een herbenoeming zijn talrijk, al komen ze niet altijd naar buiten. In Burgemeester, een verzameling essays onder redactie van de hoogleraar Muller, staan veel voorbeelden van burgemeesters, die hun congé kregen van de raad in de herbenoemingsprocedure. Door de vertrouwelijkheid van die procedure blijft het vaak gissen; over wat er dan toch naar buiten komt is te begrijpen dat na zes jaar de sleet in de verhouding raad/burgemeester is geslopen. Het gaat zelden over de inhoud van het vak. De burgemeester miste de aansluiting. Al met al voer voor diegenen die pleiten voor een kortere ambtsperiode met beperkte mogelijkheid tot herbenoeming.

Integriteit

Nu de term vertrouwelijk is gevallen, is het relevant een valkuil voor de burgemeester te benoemen: de wijze waarop met integriteitskwesties moet worden omgegaan. In veel gevallen, ook geregeld in de lokale verordening ter zake, kan de burgemeester geen openbare melding doen aan de raad, soms zelfs niet vertrouwelijk, over een integriteitskwestie. Het raadslid of wethouder, die onderwerp is van een onderzoek naar niet-integer handelen, kan met alle registers open de burgemeester aanvallen, die zelf gebonden is aan volstrekt vertrouwelijkheid over de kwestie en het onderzoek waar het over gaat.

Dat de burgemeester daardoor kwetsbaar wordt, behoeft geen nader betoog. In gevallen van vermeende belangenverstrengeling of van grensoverschrijdend gedrag moet de burgemeester maar op de koop toe nemen, dat de “verdachte” met naam en toenaam in de pers komt. De burgemeester is er om integriteit hoog in het vaandel te houden en dat vraagt om volstrekte openheid; de burgemeester kan dan in het openbaar aangeven waarom de kwestie door hem of haar is opgepakt. Lokale verordeningen dienen op dat punt snel te worden aangepast.

Het toenemende gemak, waarmee gemeenteraden en wethouders hun burgemeester de wacht aanzeggen heeft, daar ben ik van overtuigd, vooral te maken met de verloren loyaliteit van de lokale politici met hun burgemeester en de daarmee verband houdende noodzaak van flexibel leiderschap van burgemeesters. Het risico voor een succesvol burgemeesterschap wordt daarom niet opgelost door te knutselen aan het takenpakket. In de huidige gefragmenteerde en gepolariseerde verhoudingen, ook in de lokale politiek, zal de burgemeester om te overleven politiek moeten worden.

Daarmee bedoel ik dat de burgemeester zijn verankering in de lokaliteit moet vinden, en een macht moet kunnen ontwikkelen om niet het slachtoffer te worden. Een slachtoffer van krachten in de raad, die het wel hebben gehad met “deze” burgemeester. Van de neutrale en onafhankelijke burgemeester wordt het onmogelijke gevraagd. Ook de angst een herbenoeming mis te lopen door een blokkade vanuit de gemeenteraad speelt onderhuids een rol.

Dictatuur

Het einde van het burgemeesterschap, zoals we dat in Nederland kennen heeft zich al een poos geleden ingezet. Vooralsnog moet alles op alles worden gezet om kandidaat-burgemeesters beter voor te bereiden op hun functie. Commissarissen zullen nog scherper moeten zijn bij hun selectie. Voordeel van de twijfel, zoals we een paar keer hebben gezien of geef deze weggestuurde burgemeester nog een kans, zijn als insteek van de CdK’s verwerpelijk.

Het belangrijkste punt is dat de in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen noodzakelijke checks and balances rondom het burgemeesterschap teloor zijn gegaan. Tegenover de macht van de gemeenteraad kan de burgemeester geen tegenmacht meer instellen. De meerderheid is – om met Tocqueville te spreken – in de gemeenteraad een dictatuur geworden. Vaak aangespoord door raadsleden, die hun gram – al niet terecht – willen halen. Waar de burgemeester in het verleden nog op loyaliteit in de raad kon rekenen is dat inderdaad verleden tijd geworden. En daarmee is de burgemeester voor hij er erg in heeft aangeschoten wild.

Naar mijn mening en ervaring laat het teruglopende aantal kandidaten voor het burgemeesterschap zien, dat het steeds grotere risico om als burgemeester tussen wal en schip te raken alom serieus wordt ingeschat. Dat er zich toch nog geschikte kandidaten melden is een klein wonder.

En is het wonderkind dat we zoeken als burgemeester dan de gekozen burgemeester? Met deze bijdrage aan de discussie wil ik juist die uitkomst uit de weg gaan. Voordat we oplossingen bedenken voor een minder kwetsbare burgemeester en voordat we een campagne beginnen mensen op te roepen burgemeester te worden, is overeenstemming nodig over de positie en de problematiek van de huidige Nederlandse burgemeester. Maar zeker is dat we niet moeten zoeken in het takenpakket van de burgemeester, maar vooral in de politieke cultuur op lokaal niveau en de tegenmacht, die de burgemeester nu ontbeert.

Bas Eenhoorn was waarnemend burgemeester van zeven gemeenten, en vervulde daarnaast commerciële en bestuurlijke functies in het openbaar bestuur.