Fries geluk als leerstof

Planbureau Fryslân, voorheen Fries Sociaal Planbureau, heeft als onafhankelijk kennisinstituut de missie om de beleids- en bestuurskracht van bestuurlijk Friesland te versterken, door dat te voeden met data, kennis en inzicht. Vanuit die missie was er behoefte aan een leergang waarin het toepassen van een bredewelvaartsbenadering in de beleidspraktijk werd verkend. Sinds 2018 is onderzoek naar brede welvaart een belangrijk onderdeel van de inspanning van het planbureau. Brede welvaart is een zogeheten ‘beyond-GDP concept’, dat het Centraal Bureau voor de Statistiek definieert als ‘de kwaliteit van leven hier en nu en de mate waarin deze al dan niet ten koste gaat van die van latere generaties en/of van mensen elders in de wereld.’

Dat resulteert in een meervoudige meting van menselijk welbevinden, door aspecten uit het sociaal, ruimtelijk/ecologisch en economisch domein te meten. Een belangrijke aanleiding voor een onderzoeksprogramma naar brede welvaart in Friesland zijn bevindingen over wat de ‘Friese paradox’ is genoemd. Uit onderzoek blijkt dat de provincie relatief slecht scoort op economische indicatoren, zoals inkomen, opleiding en arbeidsniveau. Maar daar staat tegenover dat de tevredenheid met het leven, de ervaren gezondheid en sociale samenhang in Friesland hoger zijn dan in andere regio’s. Een tegenstrijdigheid die moeilijk kan worden verklaard vanuit een klassieke welvaartsbenadering waarin inkomen en opleiding sterke voorspellers zijn van gezondheid, welzijn en geluk.

Vruchtbare aarde

Economen herkennen hierin misschien een Friese variant op de zogenoemde Easterlin-paradox, die de beperkte correlatie tussen geld en levensgeluk beschrijft. Voor Friezen kan dat verklaard worden uit hun autonome houding van zelf- en samenredzaamheid bij inwoners, een sterke regionale identiteit een egalitaire inkomensverdeling en waardering voor rust en ruimte.

Het debat over de Friese paradox is in vruchtbare aarde geland en vormde een leidend motief in het bestuursakkoord van de provincie van 2019. De provinciale coalitie zoekt daarin naar andere dan alleen economische waarden als uitgangspunt voor haar beleid en gaf het akkoord het motto Lok op 1 (Geluk op 1). Op verzoek van het provinciebestuur brengt Planbureau Fryslân daarom nu de stand van brede welvaart in Friesland in kaart.

Naast het bestuursakkoord van de provincie fungeerden ook de Regiodeals die in Zuidoost- Friesland en Noordoost-Friesland & Holwerd aan Zee werden toegekend, als hefboom voor het denken over en toepasbaar maken van brede welvaart als uitgangspunt van beleidsprogramma’s. Het Regiodeal- programma heeft als overkoepelend doel het versterken van brede welvaart in de regio. Hierdoor streven regiodeals, ook die in Friesland, een bredere waaier aan strategische doelen na dan alleen economische ontwikkeling van de regio. Dat ligt ook voor de hand: in de operationalisering en toepassing van het brede welvaartsconcept speelt de regio een belangrijke rol.

Om het denken over brede welvaart verder te brengen, heeft Planbureau Fryslân de voorbije herfst en winter een LeerLab Brede Welvaart & Beleid georganiseerd, met sprekers en workshopleiders van onder meer de Rijksuniversiteit Groningen, het Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Bureau voor de Statistiek. Daaraan namen twintig beleidsambtenaren van de Friese provincie en gemeenten deel. De belangrijkste drijfveer voor dat lab was de sterke behoefte aan handvatten om werkelijk aan de slag te gaan met dit concept, waarvan vaak de urgentie en de achtergrond wordt onderkend. Deze behoefte leefde zowel bij de onderzoekers als bij de deelnemers uit de beleidspraktijk.

Voor de onderzoekers van het Planbureau gold, dat zij in de voorgaande jaren veel aandacht besteed hadden aan de vraag waarom brede welvaart een kansrijk en belangrijk concept was. Ook publiceerden zij regelmatig over wat brede welvaart nu zou moeten omvatten, bijvoorbeeld door voor de provincie en voor deelregio’s daarvan brede welvaart in kaart te brengen aan de hand van thema’s en samenhangende indicatoren. In een volgende fase verschuift de aandacht naar hoe deze manier van denken over regionale ontwikkeling in de beleidscyclus kan worden ingepast. Die hoe-vraag kunnen bredewelvaartsonderzoekers niet beantwoorden zonder de kennis en ervaring van beleidsambtenaren.

Hanteerbaar

Beleidsambtenaren ervoeren op hun beurt ook een behoefte het concept hanteerbaar te maken. Brede welvaart wordt meer dan eens gepresenteerd als uitgangspunt van een beleidsprogramma of ontwikkelagenda. Dat geldt voor het provinciaal bestuursakkoord, maar bijvoorbeeld ook voor het hoofdlijnenakkoord van de gemeente Heerenveen. Daarmee komt het belang van brede welvaart voor lokaal en regionaal beleid heel duidelijk op de agenda.

Maar een uitwerking van wat bredewelvaartsbeleid dan is en welke concrete doelen daarin nagestreefd moeten worden, staat er dan nog niet. Ook in de regiodeals is het een zoektocht gebleken om brede maatschappelijke doelen op te stellen die toch toetsbaar en meetbaar zijn. Deze toepassingsvragen komen neer bij beleidsambtenaren, die binnen hun organisatie soms tegen belemmeringen aanlopen om beleid op deze nieuwe manier vorm te geven.

Om een begin maken met een systematische toepassing van brede welvaart, bespraken we het concept aan de hand van actuele casussen uit de dagelijkse praktijk van de deelnemers. Voorbeelden van casuïstiek waren er op allerlei abstractieniveaus: van het opstellen van een integrale woonzorgvisie tot het opzetten van een dorpshuizenbeleid en het realiseren van een nieuw vakantiepark. Denken over brede welvaart in het stellen van doelen, het ontwerpen van interventies en het uitvoeren van programma’s is een kansrijke manier om integraal en toekomstgericht te werken. Naar de sleutel om integraal te werken zijn partijen in de ambtelijke wereld al een tijd op zoek. De uitdaging blijft om niet alleen over de schotten tussen de domeinteams heen te kijken, maar een opgave ook werkelijk met leden uit verschillende beleidsteams aan te pakken.

Afruilen

Het overzicht van de verschillende thema’s waaruit brede welvaart is opgebouwd, maakt de afwegingen expliciet zichtbaar. Daarvoor kan het ‘wiel van brede welvaart’, zoals CBS dat presenteert in de regionale monitor, gebruikt worden als praatplaat, of zelfs als bordspel. De vraag voor zo’n spel is dan welke effecten een beleidsinterventie teweegbrengt in andere delen van het wiel (ruimtelijk, sociaal, economisch) dan die ermee worden beoogd. Dit in de wetenschap dat niet alle aspecten erop vooruit kunnen gaan en er beredeneerde keuzes gemaakt moeten worden. Dit is was het Planbureau voor de Leefomgeving ‘afruilen’ noemt. Deze exercitie is ook mogelijk met specifieke aandacht voor toekomstige effecten, bijvoorbeeld in een variant van een generatietoets.

Een dergelijk bordspel vormt het begin van een gesprek en is daarvoor heel nuttig. Die werkwijze is echter nog onvoldoende uitgewerkt en (daardoor) te vrijblijvend. Zo is het, zeker in kleinere gemeenten, erg afhankelijk van het enthousiasme van een enkeling die overtuigd is van de meerwaarde van brede welvaart. Er is behoefte aan concreet toetsingsinstrumentarium dat aansluit bij de andere delen van de beleidspraktijk en rekening houdt met de dynamiek tussen bestuur en beleid. Bij het bepalen van de opgave in de regio kan een scan van brede welvaart gebruikt worden. Slechte scores op het thema gezondheid kunnen aanleiding geven tot leefstijlprogramma’s, en een hoge CO2-uitstoot tot een duurzaam mobiliteitsprogramma. In het beleidsontwerp is vervolgens aandacht nodig voor synergie en afruil tussen de aspecten van brede welvaart. Is er bijvoorbeeld een mobiliteitsbeleid denkbaar, dat een positief effect heeft op gezond gedrag van inwoners?

Onmisbaar

Het is vruchtbaar en zelfs onmisbaar om de werelden van beleids- en onderzoekspraktijk bij elkaar te brengen en samen de ideale toepassing van brede welvaart te ontwerpen. Het voert te ver om te zeggen dat er een kloof is tussen beleidsambtenaren en beleidsonderzoekers.

Dat woord wordt toch al te snel van stal gehaald. Maar het is wel waar dat onderzoekers van brede welvaart soms wat naïef in de materie staan en al te simpele oplossingen schetsen. Terwijl aan de andere kant beleidsambtenaren grip en houvast op het concept nodig hebben door meer inzicht te krijgen in inhoud en rationale. Het LeerLab heeft het begrip van het concept brede welvaart en de mogelijke toepassingen daarvan in de beleidswereld vergroot, alleen al door daar als groep van onderzoekers en beleidsambtenaren over na te denken. Het is een puzzelstukje in een puzzel die nog verder gelegd wordt. Voor Planbureau Fryslân is heel duidelijk dat dit een begin is, waarop in het regionale ecosysteem verder gebouwd wordt. Zo komt er een tweede lab met een nieuwe lichting deel nemers. Het leggen van de puzzel gebeurt ook op landelijke schaal in het Nationaal Netwerk Brede Welvaart, waarin landelijke en regionale planbureaus samen optrekken met rijk en regio.

Wouter Marchand, senior-onderzoeker economie bij Planbureau Fryslân
Arlette Bickel projectleider bij Planbureau Fryslân