Essay: Energietransitie: lokalen aan zet

Welke rol speelt u als binnenlands bestuurder of werkzame in het bestuurlijk apparaat als het gaat om de energietransitie? Een grotere dan u waarschijnlijk denkt. Wellicht hebt u er in de afgelopen jaren mee te maken gehad, en mogelijk niet tot uw plezier, want afgezien van de gaswinning in Groningen hebben weinig onderwerpen tot zo veel lokale onrust geleid als de manier waarop het rijk heeft geprobeerd duurzame energieopwekking in Nederland te realiseren.

De nieuwe Energieagenda van eind 2016 bevat een radicale koerswijziging ten opzichte van de aanpak van het Energieakkoord uit 2013. Provincies en gemeenten wordt nu gevraagd initiatief te nemen en een actieve rol te spelen in de energietransitie, met als gewenst tastbaar resultaat: CO2-reductie door de opwekking van duurzame energie of energiebesparing. Lokale autonomie krijgt daarmee in ieder geval op dit dossier weer betekenis.

Lokale overheden hebben méér armslag dan vaak wordt gedacht om projecten van de grond te krijgen die het algemeen belang dienen (dat de energietransitie het algemeen belang dient hoeft hopelijk niet verder te worden beargumenteerd). De Europese Unie heeft namelijk aan alle nationale en lokale overheden het recht toegekend zelf te bepalen wat zij als algemeen belang ziet, en de activiteiten die nodig zijn om dat belang te dienen uit te (laten) voeren. Dit gebeurt met behulp van de Dienst van Algemeen Economisch Belang. In dit essay zullen we uiteenzetten hoe een DAEB een sterk juridisch instrument kan zijn bij het van de grond tillen van duurzame energieprojecten, en dat bovendien de lokale autonomie versterkt.

Het begrip DAEB is bekend in de sociale woningbouw, maar DAEB’s zijn ook al succesvol ingezet bij, onder andere, de aanleg van bewaakte parkeerterreinen voor vrachtwagens (Noord-Brabant), de herstructurering bedrijventerreinen (Overijssel), een ophaaldienst voor huisafval (Den Helder), de exploitatie en beheer van een stadstheater (Alphen aan den Rijn) en de aanleg van glasvezelnetwerken (Waalre, Heeze-Leende).

Controversiële kwestie
Het feit dat de aarde opwarmt als gevolg van het broeikaseffect door de toename van CO2 in de atmosfeer is al tientallen jaren bekend. Het besef welke risico’s die opwarming met zich meebrengt leidde in de Europese Unie uiteindelijk tot wetgeving: in Richtlijn 2009/28/EG van 23 april 2009 zijn voor de lidstaten streefcijfers neergelegd voor ‘het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto- eindverbruik van energie’ in 2020. Voor Nederland is dit 14 procent, waar het aandeel in 2005 nog maar 2,4 procent was.

Als één van de maatregelen om dit streven te realiseren heeft het kabinet-Rutte II in januari 2013 met het Interprovinciaal Overleg (IPO) afspraken gemaakt over het – uiterlijk in 2020 – realiseren van 6.000 megawatt windenergie op land. De provincies hebben in september 2013 ook het Nationaal Energieakkoord (NEA) ondertekend dat in SER-verband tot stand is gekomen. In dit akkoord is de doelstelling van 14 procent duurzame energieopwekking in 2020 aangevuld met het streefcijfer van procent in 2023.

De plaats waar windmolens op land moeten komen te staan is een zeer controversiële kwestie gebleken; veel burgers bleken namelijk moeite te hebben met het plaatsen van windmolens in hun onmiddellijke woonomgeving. Dit vanwege de overlast die de nabijheid kan veroorzaken in de vorm van geluidshinder, slagschaduw van de wieken en horizonvervuiling, en de daarmee gepaard gaande waardedaling van hun huizen. Het werd bovendien als oneerlijk gezien dat de eigenaren van grond waar de windmolens gaan worden geplaatst daarvoor gecompenseerd werden (de lusten), maar dat de omwonenden daar niet in meedeelden (dus alleen de lasten). In sommige dorpen leidde dat tot een scherpe tweedeling.

Verder werden de inspraak en beroepsprocedures als ontoereikend gezien, wat velen het gevoel gaf dat de windmolens hen door de strot geduwd werden. De provincies hadden zich echter aan de afspraken met het rijk gecommitteerd, en bovendien had het rijk een machtsmiddel in de vorm van de rijkscoördinatieregeling. Die stelt het rijk in staat inpassingsplannen vast te stellen waarmee zij uiteindelijk het laatste woord heeft in het bepalen van de locatie van windmolens. Enkele provincies gingen daarom over tot een taakstelling aan gemeenten: zij verplichtten die gemeenten om een bepaald vermogen aan windenergie op hun grondgebied te realiseren. Al met al werd een situatie geschapen waarin er meer weerstand tegen het opwekken van duurzame energie werd gekweekt dan bereidheid daaraan mee te werken, juist nu die bereidheid erg nodig is.

Nieuwe aanpak
In de Energieagenda van het ministerie van Economische Zaken, december 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden, wordt dan ook voor een andere aanpak gekozen. Men verlaat de systematiek van het stimuleren van bepaalde technieken (windenergie, zonne-energie, biomassa stoken, et cetera). De nieuwe aanpak kent twee kernelementen.

Op de eerste plaats gaat het rijk sturen op CO2-reductie. De uitstoot van broeikasgassen moet in 2050 drastisch zijn teruggebracht, met circa 80 procent ten opzichte van het niveau van 1990. De subsidies voor de ontwikkeling van duurzame energieprojecten (SDE+ regeling) worden dan ook toegekend aan projecten die leiden tot de hoogste CO2-reductie en niet meer primair aan de meest kosteneffectieve technologie om dat te bereiken.

Op de tweede plaats wordt ingezet op realisatie door samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties, burgers en overheden in plaats van op realisatie door oplegging. Zo wordt de rijkscoördinatieregeling alleen nog ingezet als een gemeente of een provincie daarmee instemt. Maar belangrijker is dat het nu aan gemeenten en provincies is om te bepalen hoe de CO2-reductiedoelstellingen kunnen worden gerealiseerd.

Het gevolg van deze koerswijziging van het rijk is dat de kaders voor lokale overheden drastisch anders worden. Wat kan een lokale overheid doen om te helpen duurzame energieopwekking in een gemeente te realiseren? Als er voldoende marktinitiatieven zijn, dan is de rol vooral faciliteren. Maar uit het simpele feit dat subsidie nog nodig is, blijkt al dat de markt zo ver nog niet is.

Vier vrijheden
Wat nu, en bovenal: hoe nu? Juist bij die laatste vraag kan de Dienst van Algemeen Economisch Belang een rol gaan spelen. Eén van de belangrijkste doelstellingen bij de oprichting van de voorloper van de EU was de opbouw van een gemeenschappelijke markt. Deze berustte op vier vrijheden: vrij verkeer van goederen, personen, kapitaal en diensten.

Een belangrijke pijler onder die ‘eengemaakte markt’ is eerlijke mededinging. Vandaar dat er streng op wordt toegezien dat overheden geen staatssteun verlenen, die immers tot oneerlijke concurrentie leidt. Ook het bestaan van staatsbedrijven zit eerlijke mededinging in de weg.

De politieke ontwikkelingen in de westerse wereld vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw leidden tot liberalisering en daarmee tot privatisering van staatsbedrijven, en het voor concurrentie openstellen van de markten waarop die staatsbedrijven actief waren; denk aan post-, telecommunicatieen energiebedrijven. De achterliggende veronderstelling is dat concurrentie leidt tot innovatie en betere producten en diensten tegen een lagere prijs, en vaak is dat ook zo.

Maar niet altijd. Bedrijven zijn immers winstgeoriënteerde organisaties. Als zij diensten aanbieden, zullen zij geneigd zijn die diensten alleen aan te bieden als daar rendement op kan worden gemaakt. Vandaar dat bijvoorbeeld breedbandinfrastructuur vaak alleen wordt aangelegd in grotere dorpen en verstedelijkt gebied, maar niet in het buitengebied, en dat bussen op sommige lijnen wel rijden in de spits, maar niet in de daluren.

Brug
Om een brug te slaan tussen enerzijds de markt met vrije mededinging en anderzijds de wens diensten van algemeen belang te kunnen leveren op plaatsen waar die niet rendabel kunnen worden aangeboden, is het concept van de DAEB in het leven geroepen. Maatschappelijk gewenste diensten kunnen worden geleverd tegen een voor de doelgroep aanvaardbare prijs, doordat de overheid bij mag springen.

Zoals eerder gezegd: het uitgangspunt hierbij is dat een nationale, regionale of lokale overheid vrij is om te bepalen wat zij als algemeen belang kwalificeert en met welke dienst dat algemeen belang wordt gediend. Als die dienst door de markt niet onder de gewenste condities met betrekking tot kwaliteit, veiligheid en toegankelijkheid, gelijke behandeling en betaalbaarheid kan worden geleverd (marktfalen), dan mag zij die eventueel zelf uitvoeren (vaak niet handig), dan wel door een onderneming laten uitvoeren en die onderneming daar financieel voor compenseren. Die onderneming mag op het uitvoeren van die dienst ‘een redelijke winst’ maken.

De essentie is: als een lokale overheid bepaalt wat zij onder het algemeen belang verstaat en daar een DAEB voor in het leven roept, heeft noch een nationale overheid noch de Europese Commissie de mogelijkheid dat te blokkeren. Dit geeft een lokale overheid dus een juridisch niet aan te vechten lokale autonomie: we maken zelf uit wat goed voor ons is, en we regelen zelf dat het gebeurt.

Om ervoor te zorgen dat het compenseren van de onderneming die de dienst uitvoert niet zou leiden tot (verkapte) staatssteun, worden aan het inrichten van de DAEB een aantal eisen gesteld. Vaak worden die als een nagenoeg onoverkomelijke hindernis voorgespiegeld, maar de regels zijn gezien de voorgaande uitleg niet meer dan logisch, en echt niet zo moeilijk na te leven.

Hindernissen
De soms met DAEB geassocieerde hindernissen komen voort uit de oorspronkelijke formuleringen in de verdragen: die waren niet heel duidelijk over in welke constructies en bij welke financiering van de diensten er al dan niet sprake was van staatssteun. Vandaar dat eind 2011 door toenmalig eurocommissaris Almunia op basis van de inmiddels door het Hof van Justitie opgebouwde jurisprudentie het zogenaamde Almunia-pakket voor DAEB is opgesteld. Daarnaast heeft de Europese Commissie een gids uitgebracht waarin meer duidelijkheid wordt gegeven in hun interpretatie van de DAEB-regels.

Toegespitst op het onderwerp van dit artikel zou u als lokale bestuurder zich de vraag kunnen stellen: wat wordt er bij ons al gedaan aan CO2-reductie en vooral: wat zou er nog meer kunnen worden gedaan, als het lokaal bestuur daar iets voor over heeft?

Door CO2-reductie als lokaal algemeen belang te kwalificeren en projecten op dat gebied, zoals het opwekken van duurzame energie of het reduceren van het energieverbruik, onder te brengen in een DAEB, mag de uitvoerende organisatie door die overheid gecompenseerd worden, waarbij de organisatie ook nog een redelijke winst mag maken. Stel nu dat een marktpartij geïnteresseerd zou zijn een zonnepark aan te leggen, maar dat de koop of huur van de daarvoor benodigde grond een te grote kostenpost vormt om het commercieel interessant te maken. Bij correcte inrichting van de DAEB is de compensatie geen staatssteun, terwijl die DAEB tevens de lokale autonomie een stevig juridisch fundament geeft.

De compensatie voor een met DAEB belaste organisatie hoeft overigens niet eens altijd financieel te zijn. Neem het ter beschikking stellen van grond voor een zonnepark. Het verstrekken van een lening tegen gunstige voorwaarden voor een aardwarmteproject of het garant staan voor een lening voor een energiebesparingsproject zijn andere mogelijkheden. De vorm waarin de compensatie wordt verstrekt maakt niet uit, als het maar aan de Almunia-voorwaarden voldoet.

Dit betekent dat CO2-reducerende projecten die zonder hulp niet tot stand zouden komen door een lokale overheid als DAEB toch kunnen worden gerealiseerd. Zonder dat sprake is van staatssteun. En waarmee die economische activiteiten kunnen worden uitgevoerd die bijdragen aan het streven van lokale overheden om bij te dragen aan de reductie van CO2-uitstoot. Het instrument bevestigt en garandeert bovendien de lokale autonomie. U hebt een grote rol te spelen in de energietransitie, maar u staat niet met lege handen.

Jan Smits is hoogleraar recht en techniek aan de Technische Universiteit Eindhoven en mede- oprichter van adviesbureau 2knowit. Frank van der Kroon heeft onderzoek gedaan naar en gepubliceerd over de innovatiekracht van bedrijven. Hij is partner van 2knowit.