'De agenda is heilig'

Topambtenaren zeggen hun gemeentehuizen of ministeries uit te willen, maar doen dat toch liever niet. ‘Topambtenaren houden niet van verrassingen’, zegt bestuurskundige Erik-Jan van Dorp. Hij promoveerde op onderzoek naar topambtelijk vakmanschap.

‘Het ging ze nooit snel genoeg’, zegt universitair docent Erik-Jan van Dorp (31) over de vier gemeentesecretarissen die hij voor zijn proefschrift over het vakmanschap van topambtenaren volgde. ‘Ze hebben haast en ze willen actie. Een mooi voorbeeld is hun omgang met de ondernemingsraad. Dat contact vinden ze lastig. Het tempo bij de ondernemingsraad ligt veel lager dan bij het politiek bestuur. Daar kunnen gemeentesecretarissen niet tegen; ze rennen zelf de hele dag. Wat doen ze dan: ze gaan met hun vingers op tafel tikken, ze lezen hun email op de telefoon. Dat bevalt de ondernemingsraad weer niet, want die voelt zich niet serieus genomen.’

Van Dorp observeerde, bestudeerde en interviewde voor zijn proefschrift Senior Civil Servants’ Craftwork topambtenaren om van binnenuit te kunnen verhalen over de dagelijkse praktijk binnen gemeentehuizen en ministeries. Hoe adviseren gemeentesecretarissen wethouders en burgemeesters en secretarissen-generaal ministers? Hoe jongleren zij met belangen? Hij maakte één afspraak met de topambtenaren: ze zouden anoniem hun zegje kunnen doen.

‘Dat is onvermijdelijk bij wat ik dicht-op-de-huidonderzoek noem. Ze slaan hun agenda open, je ziet alles, je hoort alles, je bent bij vergaderingen van B en W, bij het overleg met de burgemeester. Ze moeten wel vrijuit willen spreken. Er worden immers ook vertrouwelijke dingen gezegd die bestuurders niet op straat willen hebben’, zegt Van Dorp. De ondernemingsraad paste niet in zijn proefschrift. ‘Eigenlijk is zo’n dicht-op-dehuid- onderzoek super inefficiënt. Je hoort en ziet te veel. Het past er gewoon niet in.

Maar Binnenlands Bestuur is ervoor gemaakt’, lacht de kersverse doctor in de bestuurskunde. ‘Gemeentesecretarissen voelen het contact met de ondernemingsraad als een soort corvee. Tegelijk hebben ze belang bij een goede relatie, want ze hebben die raad hard nodig, bijvoorbeeld bij reorganisaties. Niet in alle gemeenten waar ik ben geweest was de relatie goed. Topambtenaren willen het liefst informeel contact en niets op papier. Je doet het samen en je regelt het. Dat wil de ondernemingsraad vaak niet; die wil alles op papier. Er is veel onduidelijk, hij/zij wil alle opties openhouden, de politiek wil ook wat. De ondernemingsraad wantrouwt de gemeentesecretaris, en dat is te begrijpen. Ze zitten er zó anders in.’

Openbaring

De agenda’s van de topambtenaren gingen zoals gezegd wagenwijd open voor de promovendus. En dat was een openbaring, zegt hij. ‘Agenda’s die door anderen worden gevuld en die de hele week vol zitten met vergaderingen. Als je iets wilt lezen of voorbereiden of gewoon eens zelf wilt na denken, dan doe je dat ‘s avonds of in het weekeinde. In je eigen tijd. Je zou daarom denken dat topambtenaren van die agenda af willen. Dat zeggen ze ook wel, maar dat gebeurt niet. De agenda is heilig. Zo’n volle agenda biedt structuur en zekerheid. Topambtenaren houden niet van verrassingen, en die verrassingen vind je buiten de agenda. Ze balanceren op de grens van netonder- controle en chaos. Een verrassing duwt ze die chaos in.’

Dat gemeentesecretarissen en secretarissenen directeuren-generaal zelfgekozen gevangenen zijn van hun agenda, was voor de Utrechtse bestuurskundige een ontnuchterende constatering. Van Dorp: ‘Bestuurskundigen schrijven al jaren dat topambtenaren uit hun toren moeten komen. Zoek contact met burgers, met maatschappelijke organisaties, met andere gemeenten, met sportclubs, met scholen, universiteiten, noem maar op. Wij noemen dat horizontale samenwerking of, met een mooi woord, collaborative governance.

Weet wat er speelt, haal ideeën op en werk samen. Topambtenaren zien daarvan de waarde en zeggen dat ook te willen. Je zou hopen dat dit na 25 jaar schrijven en praten ook de praktijk is geworden. Maar toen ik keek naar waar de  gemeentesecretarissen gedurende een jaar hun tijd aan besteedden, bleek dat het ‘buitenspelen’ er bekaaid vanaf kwam. De taal is geland, maar de praktijk niet.’

PSV

Gemeentesecretarissen zeggen ‘buiten’ belangrijk te vinden, maar urgent vinden ze het niet. ‘Boven’ (de politieke top) en ‘binnen’ (de eigen organisatie) staan hoger op hun agenda, ‘terwijl de dingen die buiten het gemeentehuis spelen urgent kunnen worden. Dan worden ze politiek en ben je te laat als ze op de agenda komen.’ Wellicht is dat anders in kleine gemeenten, zegt Van Dorp erbij, want hij volgde vier gemeentesecretarissen van grote (100.000+) gemeenten. ‘Ik las dat de gemeentesecretaris van Heusden en eerder Eersel tien jaar lang voorzitter is geweest van de supportersvereniging van PSV. Heel nuttig. Dat zie ik in een grote gemeente niet gebeuren. Met een grote organisatie, een grote gemeenteraad en een groot college is er boven en beneden meer te doen. De sociale media en de klassieke media spelen er een grotere rol. Er is meer ophef, er is meer politiek; dat zuigt je allemaal naar binnen.’

In dit sociaal-politieke krachtenveld betekent vakmanschap volgens bestuurskundige Van Dorp dat topambtenaren moeten laveren tussen drie uitdagingen. Om te beginnen moeten ze zich realiseren dat ze ‘niet de baas zijn, maar ook weer wel’, aldus Van Dorp. ‘Je dient de politiek, je dient de gemeente, en tegelijk heb je een sterk beïnvloedende rol in wat er gebeurt en wat niet gebeurt; waar geld aan wordt besteed en waaraan niet. Je dient en je beïnvloedt.

Zoals oud-topambtenaar Marc Frequin zegt: “Je bent een soort meesterknecht.” Hun vakmanschap is ook gebaat bij de kwaliteit om de chaos, nota bene de grootste angstdroom van de topambtenaar, te temmen. Van Dorp: ‘In een politieke omgeving ontstaat chaos. Er is onduidelijkheid, er zijn verschillende meningen en belangen. Wat is nu belangrijk? Wat moet naar ‘boven’ en wat niet?’

Geweld

En, de derde uitdaging, de Utrechtse bestuurskundige blijft erop hameren: in een tijd van toenemende openbaarheid kunnen omgaan met de wereld buiten het gemeentehuis of het Haagse ministerie. Bij de analyse van 250 topambtelijke loopbanen in de Haagse ministeries, ontdekte Van Dorp overigens dat binnen de rijksoverheid secretarissen-generaal veel vaker actief zijn geweest binnen de traditionele bestuurspartijen dan andere topambtenaren die géén secretaris-generaal werden. ‘Dat verschil is heel groot’, zegt Van Dorp. ‘Ook hebben secretarissen-generaal veel vaker in het Torentje van de premier gewerkt dan topambtenaren die niet de hoogste ambtelijke functie kregen.’ Vriendjespolitiek? Van Dorp: ‘Dat klinkt meteen als complot. Ik denk dat het eerder zo is dat hun politieke ervaring geruststellend is voor politieke bestuurders. Eén topambtenaar vertelde mij dat hij er alleen maar last van heeft: het gevoel dat het hem verdacht maakt. Maar, hij zegt zijn lidmaatschap niet op.’

De topambtenaar kan nog zo’n vakman/ vrouw zijn en weten hoe de politiek-bestuurlijke hazen lopen, als hij/zij geen persoonlijke en emotionele vaardigheden aan de dag legt, kan het snel afgelopen zijn. Voorbeelden te over. Van Dorp: ‘Tijdens mijn promotieonderzoek heb ik gezien dat persoonlijke gevoeligheid misschien nog wel belangrijker is dan politieke gevoeligheid. Dat je snapt dat je met iemand werkt die iets wil en in een lastig parket zit, en dat zitten wethouders. Je werkt met een mens, met zijn bagage, zijn gezin, zijn gekkigheden. Iemand die ergens van kan balen, die boos kan worden of verdrietig.’ De vier gemeentesecretarissen die hij op de korrel nam, zijn daar niet over gestruikeld, maar drie zijn wel van hun plek.

Reorganisatie

Toen de promovendus langskwam, waren ze alle vier bezig met reorganisaties, en de kans is groot dat ze dat in hun nieuwe gemeenten weer doen. Wat is dat toch in ons landje? Van Dorp: ‘Het was niet goed zoals het ging. Dat was niet alleen zo in de vier gemeenten die ik heb bezocht, maar dat was overal zo, ook in Den Haag. Dat heeft er deels mee te maken dat publieke managers verantwoordelijk worden voor een organisatie, en die willen ze zich eigen maken. Dat doe je op elke plek waar je komt.’

Dus meer een plasje erover doen dan een noodzakelijkheid? Van Dorp: ‘Nou, ik zag dat niemand bij die gemeenten blij was met de organisatie – de politieke bestuurders niet, de ambtenaren niet. Iedereen vond dat er iets moest gebeuren. Tegelijk kun je je af vragen of een reorganisatie per se de oplossing is voor het probleem van dat moment. Er kunnen politieke problemen zijn, waarvoor een reorganisatie niet helpt.’ Als je het hebt over topambtenaren en politieke bestuurders, dan denk je onwillekeurig aan Yes Minister en Yes Prime Minister.

In de veertig jaar oude BBC-comedyserie maakt de gewiekste secretaris-generaal Sir Humphrey Appleby op het ministerie van Administrative Affairs zijn ijdele en oliedomme minister zo snel mogelijk handtam. Dit allemaal onder het motto: ministers komen en gaan, de ambtenarij blijft altijd bestaan. Van Dorp: ‘Je wilt graag geloven dat het zo in elkaar steekt: topambtenaren die een zwakke minister willen en hem bespelen, omdat het zo leuk is. Maar het lijkt niet op de praktijk die ik in mijn proefschrift beschrijf. Topambtenaren dienen en beïnvloeden. Ze oefenen macht uit. Maar ze willen geen minister of wethouder die uit hun hand eet. Aan zo’n politieke bestuurder hebben ze niets. Ze willen sterke politieke bestuurders die de plannen die ze sámen maken succesvol in de Kamer of in de raad én in de media verdedigen.’

Eén ding was Sir Humphrey Appleby niet: loyaal aan de minister. Hij deed van alles om hem om de tuin te leiden en zo nodig pootje te lichten. En dat lukte de permanent secretary wonderwel. ‘Uit mijn proefschrift blijkt dat topambtenaren in Nederland eerder té loyaal aan politieke bestuurders zijn’, zegt Van Dorp. ‘Je wilt dat een ambtelijke dienst loyaal is aan de minister of de wethouder, maar wél met een loyaliteit die terugpraat. Trouw is niet onvoorwaardelijk. Er zijn regels en wetten. “Als het niet mag, dan gaan we het niet doen, wat u ook zegt.”

Belangrijk is ook trouw aan het politieke bestuur van morgen. “We zijn nu trouw aan u, maar ook aan uw opvolgers. Dit doen we nu, morgen doen we misschien iets anders.” Topambtenaren zouden dat meer mogen uitstralen. Zowel in Den Haag als in de gemeenten zag ik dat ze net iets te veel aandacht hebben voor de politieke bestuurders van nu, en te weinig voor die van straks.’