Dualisme baarde angstige wethouders

‘Om überhaupt nog politiek te kunnen bedrijven in de gemeenteraden was ontvlechten van de posities een vereiste.’ Dualiseringsprofessor was hij. De Groningse hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga – ook sinds jaar en dag columnist van Binnenlands Bestuur – voerde de Staatscommissie aan, die de voorstellen deed voor de belangrijkste wijziging van het gemeentelijke en provinciale staatsrecht sinds Thorbecke.

De diagnose van de Staatscommissie- Elzinga was niet mals. Lag volgens het monistische boekje de heerschappij in de gemeente bij de gemeenteraad, in feite was de macht bij het college komen te liggen, in kongsi met de raadsmeerderheid waar het op steunde.

Oppermachtige wethouders stuurden het college en de raadsmeerderheid aan. De politieke meerderheid controleerde zo zichzelf, de minderheid had weinig in te brengen. Het raadswerk was geheel gefocust op meeregeren, gemeentelijke besluiten werden voorgekookt en afgekaart binnen de coalitie. Hoezo democratie, hoezo volksvertegenwoordiging, hoezo herkenbare gemeentepolitiek?

Dit klonterige machtssysteem viel alleen te doorbreken door een radicale ontvlechting van de posities van raad en college en het creëren van een nieuwe rolverdeling met gezondere checks and balances, oordeelde de Staatscommissie. Alleen zo zou het politieke bedrijf weer kunnen gaan floreren en kon de politieke controle op het bestuur worden hersteld.

Na een snelle wetswijziging werd met de raadsverkiezingen van 2002 - de provinciebesturen volgden een jaar later - het nieuwe duale bestel van kracht. Overal werden de raadszalen verbouwd, waarbij vooral de verplaatsing van de wethouderszetels naar een bescheidener hoekje opviel.

Zelfbewustzijn

Tien jaar later lijkt het duale stelsel te zijn gesetteld, terug naar het monisme wil niemand meer. Elzinga is redelijk te spreken over wat er van zijn geesteskind is geworden. Als grootste winst beschouwt hij het gestegen zelfbewustzijn van de gemeenteraden. ‘De positie van de raad als stadsparlement’, zegt hij, ‘is ontegenzeggelijk sterker geworden. Het wethouderschap daarentegen lijkt een beetje angstige functie te zijn geworden.’

Wie de parlementaire geschiedenis kent weet dat Staatscommissies niet zelden fungeren als bliksemafleider, bedoeld om een lastig onderwerp te ‘parkeren.’ Zo niet Elzinga’s Staatscommissie, want twee jaar na de oplevering van het huiswerk was dit al in wet omgezet en ingevoerd.

Vanwaar dit eclatante succes? ‘Dualisering’, verklaart de commissievoorzitter: ‘stond al in het regeerakkoord, en dat scheelde natuurlijk. Belangrijk was daarnaast dat we bewust hebben afgezien van voorstellen die een grondwetswijziging vereisten. Want dan zou het veel meer tijd hebben genomen, met alle risico dat het ergens toch weer verzandt. En behulpzaam was ook dat we de woordvoerders in de Tweede Kamer van meet af aan bij het proces hebben betrokken.’

Kijkend naar de effecten van dualisering, valt er dan een verlies- en winstrekening op te maken? De raad lijkt aan zelfbewustzijn te hebben gewonnen. Door de groter geworden mentale afstand ten opzichte van het college, door de komst van een nieuw wettelijk instrument als de raadsenquête en dankzij de professionele ondersteuning van een raadsgriffie. Vooral de rol die de griffie heeft gespeeld in de aanvangsfase kan volgens Elzinga moeilijk worden overschat.

‘Er stond ineens een professionele figuur, vaak met een eigen staf, die voor de raad opkwam. Voor de interne verhoudingen betekende dat wat. De gemeentesecretaris kreeg een griffier tegenover zich. Ook met het coachen van de raad maakten de griffies zich heel nuttig. Achteraf is het heel goed geweest dat de Tweede Kamer bij amendement de griffier overal verplicht heeft gesteld. Zonder griffier had de dualisering minder gemakkelijk ingang gevonden.’

Oudere generatie

En de wethouders? Onderzoek wees uit dat in de eerste jaren na de invoering de wethouders van alle spelers de meeste moeite hadden met de nieuwe verhoudingen. Elzinga: ‘In de eerste jaren heeft dat veel koppen gekost, vooral onder wethouders met weinig politieke ervaring. Maar ook onder de oudere generatie die het monisme gewend was. Die wethouders moesten er plots aan wennen dat ze niet meer onbetwist de baas waren.’ De onvrede, waarvan het hoogtepunt lag in de jaren 2005 en 2006, is nu wel aan het wegebben. De wethouders van nu weten niet anders dan dat de verhoudingen duaal zijn.

Elzinga gelooft niet dat met de vermindering van de onaantastbaarheid de bestuurskracht van het college is verzwakt. ‘Vroeger ontbrak het aan tegenwicht, het mocht dus wel een onsje minder met de bestaande overmacht. Het machtswoord volstaat nu niet meer, je moet als wethouder een goed verhaal hebben. Ik noem het een “terechte verzwakking”, die de inhoud van het beleid ten goede komt.’

De vraag is ondertussen hoe definitief de emancipatie van de raad is. Want ook onder het dualisme is het verschijnsel coalitiedwang niet uitgebannen. Elzinga: ‘Ik zie de coalitiedwang weer sterker worden. Ik denk dat het te maken heeft met de moeilijke tijden van nu. Door bezuinigen en recessie is de nood aan de man in de gemeenten, en daarmee neemt de neiging om elkaar vast te houden toe.’

De van buitenaf meest zichtbare verandering was de opkomst van ‘de wethouder van buiten’, die door de dualisering mogelijk werd. Rond de wethouder van buiten is intussen een complete landelijke arbeidsmarkt ontstaan. Wie als wethouder is uitgekeken op de eigen gemeente, kan bij een bemiddelingsbureau aankloppen voor ‘overplaatsing’ naar een andere gemeente. Zo ontstaat een nieuw bestuurdersgilde van carrièrewethouders, zonder kiezersmandaat en lokale binding. Leidt dat niet tot een technocratisering van wat vanouds toch een bij uitstek politieke functie is?

Elzinga is er niet somber over. ‘Wethouders van buiten zijn bijna altijd mensen met politieke ervaring en een binding aan hun politieke club. Verhuizing moet natuurlijk wel als een verplichting gelden. Is aan deze voorwaarden voldaan, dan groeien wethouders van buiten meestal wel in hun rol in de nieuwe gemeente. Gaat het goed, dan resulteert dit dikwijls in een plaats op de lijst bij de eerstvolgende verkiezingen.’

Spitwerk

De dualisering is zeker nog niet ‘af’, Elzinga ziet nog wel een aantal zaken die de speciale aandacht verdienen in de komende jaren. Zo zou de gemeenteraad de onderste steen best nog wat vaker boven mogen halen, vindt hij. ‘De raadsenquête is hier een belangrijk wapen, maar dat wordt nog te weinig in stelling gebracht. Met goede ambtelijke ondersteuning en het inschakelen van externe hulp hoeft zo’n raadsonderzoek niet te zwaar te zijn voor raadsleden.’

Overigens kunnen voor zulk spitwerk ook de rekenkamers worden ingeschakeld, maar dan is het wel zaak om hun positie te verduidelijken. ‘In de praktijk’, weet Elzinga, ‘doen zich hier problemen voor. De Rekenkamer is bedoeld als instrument van de raad, die haar opdrachten moet kunnen geven. Maar in de praktijk zien we dikwijls dat rekenkamers onafhankelijk te werk gaan en zelf hun onderzoeksagenda bepalen. Hier wreekt zich dat het opdrachtgeverschap van de raad wettelijk niet goed is geregeld en dat zou wel moeten gebeuren.’

Hij hoopt ook op een nieuwe dynamiek bij de raadsgriffies. Elzinga: ‘De eerste generatie griffers was dikwijls afkomstig uit het ambtelijk apparaat. Soms een beetje omzichtige figuren. Ik hoop en verwacht dat de tweede generatie die zich nu aandient, nog wat strijdbaarder zal zijn.

De griffier moet een stevig persoon zijn, zij het met begrip voor de positie van de bestuurder. Je ziet veel vrouwen opkomen in de functie, die uitmunten in sociale vaardigheid. Ook oud-gemeenteraadsleden zouden goede kandidaten kunnen zijn.’

Dood tij

Heeft de lokale politiek door de gewijzigde interne machtsverhoudingen nieuwe kansen gekregen, de nog maar net verworven speelruimte dreigt door nieuwe invloeden van buiten al weer te worden ingeperkt. Elzinga spreekt van ‘het weglopen van de vrije keuzeruimte’, waardoor de gemeente als politieke gemeenschap gevaar loopt. Er gaat een groot pakket aan taken van het Rijk naar de gemeenten zonder behoorlijke ruimte voor lokale keuzevrijheid, zoals de WMO, de Jeugdzorg of de Wet werken naar vermogen.

Het gelijkheidsbeginsel weegt bij zulke taken zwaar en dat maakt eigen lokaal beleid vrijwel onmogelijk. Gemeenten, zegt Elzinga, krijgen zo de rol opgedrongen van uitvoeringsfiliaal van het Rijk.

‘De gemeente als politieke gemeenschap speelt hierbij geen enkele rol. En er dreigt in de gemeenten toch al dood tij, nu door bezuinigingen elk nieuw initiatief wordt gesmoord.’

Hij pleit daarom voor bezinning: geef je de gemeenten een taak, dan moet deze ook politiseerbaar zijn, met lokale beleidsruimte. Als het gelijkheidsbeginsel zich verzet tegen lokale verschillen, dan moet je serieus overwegen om zo’n taak maar bij een functioneel bestuur onder te brengen. Hij wijst ook op het bijkomende bezwaar ‘dat al die nieuwe taken de schaalvergroting van gemeenten verder in de hand werken. Straks moet er kinderpsychiatrische kennis aanwezig zijn op Schiermonnikoog.’

Elzinga: ‘Willen we de gemeente als politieke gemeenschap overeind houden, dan moet er voldoende ruimte zijn voor politieke beslissingen. Dat vergt voldoende vrij besteedbare middelen. Nu al wordt zo’n 80 procent van het gemeentegeld besteed in medebewind, gedicteerd door het Rijk. Het raadswerk is dus voor 80 procent beheer en studeren op ingewikkelde nieuwe taken, zonder reële lokale zeggenschap. Bovendien dwingt de komst van die nieuwe taken de gemeenten in een permanente staat van reorganisatie.’

De beschuldigende vinger gaat naar de VNG. ‘Die zou veel harder op de trom moeten slaan. Ze zou harder moeten vechten voor de autonome vrije ruimte voor de gemeenten. Maar ze doet het omgekeerde door met het Rijk omvangrijke deals te sluiten over decentralisatie van medebewind.’

Ligt het aan de voorzitter van de toenmalige Staatscommissie, dan gaat het debat vandaag en morgen niet over verdere dualisering, ‘maar over de toekomst van de gemeente als politieke gemeenschap.’