Het kan een tikkie wilder

‘De omwenteling die niet kwam’, zo luidt de titel van het proefschrift waarop Jan Schrijver begin april promoveerde. De oud-ambtenaar onderzocht de visie op het binnenlands bestuur van BZK. Hoewel de titel de conclusie verraadt, is Schrijver hoopvol.

Hoe bevoorrecht is de ambtenaar die na 37 dienstjaren vervroegd uittreedt en vervolgens promoveert op de vraag wat hij en zijn organisatie er gedurende diezelfde periode van hebben gebakken. Jan Schrijver is de gelukkige. De dissertatie die hij erover schreef is weliswaar lijvig; Schrijvers persoonlijke betrokkenheid, relativeringsvermogen en ironische schrijfstijl maken het behapbare en aanbevelenswaardige leeskost voor iedere beleidsambtenaar.

Schrijvers loopbaan markeert zowel het begin als de apotheose van het decentralisatiebeleid. Hij trad in 1976 in dienst als wat nu trainee heet, toen nog gewoon stagiair. Hij schreef mee aan de Decentralisatienota die in 1980 verscheen en het startschot betekende voor de overdracht van rijkstaken richting gemeenten. Die werd pas op 1 januari jongstleden min of meer voltooid met de decentralisaties in het sociale domein.

Behoorlijk consistent beleid zou je zeggen, maar Schrijver graaft een paar lagen dieper. Hij onderzocht niet zozeer het decentralisatiebeleid zelf als wel de ontwikkeling van de ‘bestuurstheorie’ daarachter: de veronderstellingen over de relatie tussen overheid en samenleving die dit beleid verklaren. Een van die centrale veronderstellingen was dat Binnenlandse Zaken (BiZa, Schrijver laat de ‘Koninkrijksrelaties’ consequent achterwege) dit van bovenaf kon organiseren, via klassieke hiërarchische overheidssturing.

De centrale conclusie van zijn proefschrift vertelt waarom ‘de omwenteling’ niet kwam: ‘Binnenlandse Zaken is niet blind voor maatschappelijke ontwikkelingen en complexe verhoudingen, maar bij het scheiden van de markt kiest het ministerie voor klassiek overheidsbestuur.’ Juist veertig jaar lang terugvallen op dezelfde ‘klassieke’ bestuurstheorie heeft ervoor gezorgd dat nogal wat beleid de mist inging, zo toont Schrijver bijna uitputtend aan. ‘Hoelang blijft eenzelfde visie op de relatie tussen overheid en samenleving houdbaar en hoelang blijft die visie desondanks voortbestaan?’, vraagt hij zich enigszins retorisch af.

Overmatige regelzucht
Het begon allemaal anders. ‘Toen ik binnenkwam, was de hoofdoriëntatie van het ministerie juist aan het kantelen’, zegt Schrijver. ‘Draaide eerst alles om wetgeving en financiële verhoudingen, vanaf de jaren tachtig domineerden interbestuurlijke betrekkingen en decentralisatie. In die tijd werden gemeenten permanent lastiggevallen door vakdepartementen. De vijfhonderd zoveel specifieke uitkeringen die er toen nog waren, illustreren dat. BiZa trok zich die overmatige regelzucht aan en ontpopte zich tot hoeder van de gemeentelijke autonomie. Want die dreigde te worden verzwolgen, met alle gevolgen voor de lokale democratie van dien. Want als de gemeenteraad niets meer te zeggen heeft, wie gaat er dan nog stemmen of wordt zelf raadslid? Dat soort doembeelden leefden toen. Ook bij mij. Ik vond dat we een dam moesten opwerpen tegen de gevaren waardoor de lokale democratie ten onder dreigde te gaan.’

Om de machtsbalans tussen rijk en gemeenten te herstellen, werd decentralisatie het streven. BiZa ontpopte zich tot hoeder van de gemeentelijke autonomie. Een hele reeks programma’s en projecten volgde. Halverwege de jaren tachtig ontstond bijvoorbeeld het project D’gemeenten, een soort nationale ideeënbus voor decentralisatie, deregulering en experimenteren met beleid. De Decentralisatie-impuls van begin jaren negentig maakte decentralisatie tot object van onderhandelingen. Ook dat was nieuw. Gemeenten ‘mochten’ een taak overnemen tegen tien procent budgetkorting, zodat departementen eraan konden ‘verdienen’.

Middelpunt
Decentralisatie groeide uit tot een wondermiddel. Het was de werkzame stof tegen interne verkokering (integraal beleid), het verving generiek nationaal door specifiek lokaal beleid (maatwerk), het droeg bij aan een overheid die snel inspeelt op de veranderende werkelijkheid (slagvaardigheid) en het vergrootte de herkenbaarheid van het bestuur (democratisering).

‘Zeker in bestuurskundige kringen was toen al duidelijk dat voor het oogsten van al deze heerlijkheden meer nodig was dan decentralisatie alleen’, zegt Schrijver. De dominante bestuurstheorie bleef die van wat hij in zijn proefschrift government noemt: extern was BiZa het middelpunt van een bestuurskundig universum, intern een piramide waar ‘het gebeurt’ aan de top en waar oorzaak en gevolg het product zijn van een vaststaande bestuursdoctrine. ‘Het besef drong door dat dit niet alleen de mindset was binnen BiZa, maar ook binnen gemeenten. Als dat zo was, dan betekende decentralisatie van beleid niet noodzakelijkerwijs beter beleid. Dit inzicht stimuleerde de discussie over de vraag wat er nog meer nodig was.’

Zo groeide het ‘andere geluid’ binnen BiZa. Schrijver illustreert de dominante en de onderstroom binnen BiZa fraai aan de hand van twee directies: Bestuurlijke en Financiële Organisatie (BFO) en Interbestuurlijke Betrekkingen (IB). Bijna een kwart eeuw vertegenwoordigden ze twee denkrichtingen binnen het departement. De eerste moest de organisatorische en financiële structuren van het binnenlands bestuur bewaken en ontwikkelen.

De tweede was verantwoordelijk voor afstemming tussen rijksarrangementen en lokale behoeften. ‘BFO begint doorgaans te redeneren vanuit de doctrine, vanuit de rechtsregel of de structuur en beveelt de bestuurspraktijk daarnaar toe te buigen. IB heeft van nature veel gevoel voor de grilligheid van de praktijk’, schrijft Schrijver.

Speelde deze discussie zich nog af binnen de lijntjes van het binnenlands bestuur, nog ingewikkelder werd het met de ontdekking van de samenleving als zelfstandige factor van betekenis. Op de golven de individualisering, de opkomst van het internet en de gegroeide mondigheid van burgers, kon het niet anders of de bestuurstheorie moest verschuiven van government naar governance, zo klonk het uit kringen van bestuurswetenschappers.

Er kwam een meer open, verkennende en op samenwerking gerichte bestuursstijl aan. Het is deze omwenteling waarop de titel van Schrijvers proefschrift slaat: zij kwam niet. Hij beschrijft 24 projecten binnen BiZa, waaraan de visie op bestuur kan worden getoetst. Telkens bleken projecten van het type government zo hardnekkig, ‘dat zij voortgezet werden zonder dat zij veel invloed ondervonden van de gewijzigde tijdsomstandigheden’, schrijft Schrijver.

Geen leercurve
Hoe kan dat? Schrijver wijst twee hoofdoorzaken aan. In de eerste plaats zet hij grote vraagtekens bij het lerend vermogen van de organisatie, waardoor de ontwikkeling van goverment naar governance zich niet voltrok. ‘De meeste projecten die ik onderzocht, blijken niet of nauwelijks te zijn geëvalueerd. Dan ontstaat er dus ook geen leercurve. Je zou toch als overheid moeten willen weten of beleid werkt en hoe, zodat er een ontwikkeling op gang komt. Maar dat gebeurt niet. Daarom zie je dezelfde dingen weer terugkomen. In januari verscheen de Agenda Lokale Democratie, waarin gemeenten de ruimte krijgen om te experimenteren met wet- en regelgeving. Daar ben ik helemaal voor, maar we deden het met de D’gemeenten al vanaf 1987. Maar iedereen is dat vergeten.’

Ook andere projecten die de visie op besturen richting governance hadden kunnen brengen, verdwaalden en verdwenen. Of ze nu ‘ketenregie’, ‘bedrijfsbetrokkenheid’ of ‘achterstandsproblemenbeleid’ heetten. ‘Zelf heb ik het met de sociale vernieuwing van begin jaren negentig meegemaakt. Na drie jaar merkte je aan alles dat de ambtelijke leiding het wel gezien had. ‘Leuk hoor, met z’n allen dewijk in, maar het speelkwartier is over. Het is nu weer business as usual’, zo was de teneur. Het is een mechanisme dat me enorm heeft verbaasd.’

Minstens zo verbazingwekkend is de hardnekkigheid waarmee projecten vanuit een government-filosofie werden doorgezet. Schrijver vindt de talloze pogingen om het middenbestuur te veranderen een dieptepunt. ‘Zelfs de huidige minister is er weer mee opgezadeld. Terwijl nooit de vraag wordt gesteld wie er, op een paar bestuurders na, überhaupt op die discussie zit te wachten. Dat is wel ontnuchterend.’

’Wild doen’
Een tweede belangrijke oorzaak voor het uitblijven van ‘de omwenteling’ komt van buiten. De opkomst van het populisme en de verstrengeling van politiek en media (de mediacratie) droegen er volgens Schrijver toe bij dat BiZa zich eerder terugtrok op oude routines dan vernieuwing nastreefde. ‘Er is een verkramping opgetreden en daar heb ik daar begrip voor. Politici en media eisen optreden, waardoor bestuurders en ambtenaren in de risicoregelreflex schieten. Ik begrijp dat, maar aan de andere kant hoef je op een departement als BiZa ook weer niet te overdrijven. Op BiZa kun je best een beetje wild doen, zonder dat treinen ophouden met rijden of patiënten hun medicijnen niet meer krijgen. Hier en daar experimenteren in het openbaar bestuur, daar schrikken mensen niet van.’

Schrijvers onderzoek loopt tot 2009. Zijn laatste wapenfeit als ambtenaar was de nota ‘Doe-democratie’ van 2013, afkomstig van de drie jaar eerder opgerichte directie Burgerschap en Informatiebeleid. Hij sluit niet uit dat ‘de omwenteling’ nu toch gaande is. ‘Toen we die nota schreven, was de weerklank binnen de organisatie wisselend. Maar op dit moment heeft die club de wind mee. Dat blijkt ook uit de Agenda Lokale Democratie van begin dit jaar. Vergeet niet dat die komt van een directie die van oudsher bestond uit de gestaalde kaders van de Gemeentewet, de doctrines en het provinciegrenzen tekenen. Daar komt nu zo’n agenda uit voort. Dan denk ik: we maken toch stappen voorwaarts.’

CV
Jan Schrijver studeerde Nederlands recht en Politieke en sociale wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam. Vanaf 1976 werkte Schrijver (1949) in verschillende functies bij het ministerie van Binnenlandse Zaken aan de vernieuwing van het openbaar bestuur. Aanvankelijk hield hij zich bezig met het opzetten van decentralisatiebeleid, vanaf eind jaren negentig met de verhouding tussen overheid en samenleving. In de laatste periode werkte hij als beleidsmedewerker aan de participatieve democratie, met de nota Doe-democratie (2013) als resultaat. Tegelijkertijd was hij gastdocent aan de Universiteit van Amsterdam.

Jan Schrijver, ‘De omwenteling die niet kwam; Verkenning van het bestuursbeleid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken 1969 – 2009’. Uitgeverij Boom, Den Haag, 2015.