Vijf tips voor gezond dualisme

De tegenstelling tussen coalitie en oppositie wordt, zowel op het landelijke als het lokale niveau, voornamelijk aangezwengeld door de coalitie. Het is de coalitie die voorstellen van de oppositie afwijst. Het beeld dat het de rol van de oppositie is om altijd tegen te stemmen sluit niet aan bij de dagelijkse praktijk.

Versterken controlefunctie raad

Dat blijkt uit het onderzoek ‘Gezond dualisme’, van onderzoekers van de Universiteit Leiden in opdracht van De Nederlandse Vereniging van Raadsleden. Die wilde graag weten welk beeld van de lokale politiek reëel is en wat de verhouding is tussen coalitie- en oppositiefracties in gemeenten in de praktijk. De onderzoeksvraag werd uiteindelijk: hoe kunnen raadsleden van coalitiefracties een bijdrage leveren aan het versterken van de controlerende functie van de raad? Dit onderzoek volgt op een recent verschenen studie die aantoonde dat raadsleden zich in hun gedrag vooral laten leiden door het belang en de positie van de eigen raadsfractie, niet zozeer door de institutionele positie van de gemeenteraad tegenover het college.

Verschillende analyses

Onderzoeker Thijs Vos nam het stemgedrag in Nederlandse gemeenteraden onder de loep. Op basis van een kwantitatieve analyse van 52.671 stemmingen in 117 gemeenten vergeleek hij systematisch hoe coalitie- en oppositiefracties zich ten opzichte van elkaar opstellen en welke gemeente- en coalitiekenmerken verschillen tussen gemeenten verklaren. Daarnaast maakten onderzoekers Denny van der Vlist en Wouter Veenendaal een kwalitatieve analyse van de verhoudingen tussen coalitie en oppositie in de gemeenten Lisse, Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren. In een gezamenlijke conclusie formuleren de onderzoekers samen met Simon Otjes op basis van hun analyses vijf concrete adviezen om tot een gezonde verhouding tussen coalitie en oppositie te komen.

Geen optimale verhouding

Om te beginnen bestaat er volgens de onderzoekers geen optimale verhouding tussen coalitie en oppositie. ‘Een verharde, monistische verhouding tussen coalitie en oppositie ondermijnt het vermogen van de raad om het college te controleren en om beslissingen te maken die in het belang zijn van de gemeente als geheel.’ Daar staat tegenover dat een raad waarin alle voorstellen ‘per acclamatie’ worden aangenomen ook niet per se een raad is waarin het college het vuur aan de schenen wordt gelegd. ‘De bevinding dat naarmate een raad meer voorstellen behandelt het aandeel unanieme stemmingen afneemt, spreekt boekdelen. Een unanieme raad is waarschijnlijk een passieve raad, die alle ruimte laat aan het college.’

Zelf onderzoeken

De eerste aanbeveling is: ga zelf op onderzoek uit. Uit het kwalitatieve onderzoek in de drie gemeenten bleek dat gebrek aan ervaring en expertise van raadsleden als problematisch wordt ervaren. Het deeltijdkarakter van het raadslidmaatschap versterkt die kennisachterstand. Een D66-raadslid in Wijdemeren kreeg het wel voor elkaar om zelf, met zijn fractie en buiten de raad om, onderzoek te doen of initiatiefvoorstellen te doen. ‘Dat soort werk gaat eigenlijk buiten je raadsrol om, maar het is wel nodig. Je moet als raadslid goed geïnformeerd te zijn.’

Andere informatiebronnen

Betere ondersteuning van raadsleden zou wel voor de nodige ruimte en tijd kunnen zorgen om eigen informatievergaring mogelijk te maken. Ook extra training kan bijdragen aan bewustwording van de functie en een autonomere invulling van het raadslidmaatschap, waardoor raadsleden van coalitiefracties zich sneller onafhankelijk en kritisch jegens het college op durven te stellen. ‘Sterker nog, juist voor coalitieraadsleden liggen hier mogelijkheden om het gezag van de gemeenteraad te vergroten.’ Informele informatievoorziening vanuit het college is waardevol, maar het maakt ook sterk afhankelijk van het college. Om het gezag van de gemeenteraad te versterken verdient het dus aanbeveling om ook andere informatiebronnen te vergaren.

Ruimte gunnen

Verder is het dus belangrijk om te beseffen dat de tegenstelling tussen coalitie en oppositie vooral wordt aangezwengeld door de coalitie. Die houden zich vast aan afspraken in het coalitieakkoord, maar zijn ook in permanent overleg met elkaar. ‘De tegenstelling tussen coalitie en oppositie komt vooral naar voren omdat coalitiepartijen onderlinge veto’s hebben: een partner mag niet volgens diens eigen programma stemmen omdat een andere coalitiepartij dat tegenhoudt.’ Onderlinge coördinatie is natuurlijk belangrijk bij het vaststellen van de begroting, want om die met ad-hoc meerderheden vaststellen is een risico. Maar: coördinatie hoeft niet per se in de vorm van een coalitie-collegeoverleg te verlopen. Coalitiepartijen kunnen ervoor kiezen om elkaar de ruimte te gunnen om minder fundamentele kwesties buiten de coalitie op te lossen. Bij lastige financiële dossiers kan de hele raad worden betrokken. ‘Dat vereist een open, kwetsbare houding van het college en de coalitiepartijen en een constructieve houding van de oppositie.’

Tel verder

De derde aanbeveling is: tel verder, of juist minder ver dan 50 procent +1. Deze komt voort uit de kwantitatieve analyse, waaruit bleek dat in oversized en in minderheidscolleges de tegenstelling tussen coalitie en oppositie minder sterk was dan onder een minimum-winning college. Oversized coalities, waarbij er nog steeds een meerderheid is als een van de coalitiepartijen eruit valt, komen lokaal nog relatief vaak voor. Zulke coalities kunnen de ‘teugels laten vieren’: partijen kunnen hun programma volgen zonder de stabiliteit van het college in gevaar te brengen. Eenzelfde patroon is zichtbaar bij minderheidscolleges.

Geen coalitieakkoord

Kies ook eens voor een periode zonder coalitieakkoord is de vierde aanbeveling, bijvoorbeeld door te kiezen voor een raadsakkoord. In Pijnacker-Nootdorp had dit op twee manieren een positieve impact op de positie van de gemeenteraad. Ten eerste moesten er met wisselende meerderheden besluiten worden genomen. Dit versterkt volgens geïnterviewde raadsleden de kwaliteit van het debat, het belang van de gemeenteraadsvergaderingen, en wordt als effectief ervaren voor het wegnemen van mogelijke (persoonlijke) polariserende verhoudingen tussen een machteloze oppositie en sterke coalitie. Het zorgt voor een inhoudelijk gedreven politiek die zich meer afspeelt in de raadszaal dan in de achterkamers.

Groter gezag

Daarnaast heeft het raadsakkoord als gevolg dat wethouders zich actiever, kwetsbaarder en opener moeten opstellen richting de raad en op zoek moeten naar de steun voor hun eigen voorstellen. Dit zorgde voor betere informatievoorziening naar de gemeenteraad, bereidheid om de gemeenteraad in eerdere stadia van de besluitvorming te horen, en bestuurders die beter benaderbaar zijn voor raadsleden. ‘Het gezag van de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp is hierdoor relatief groter.’ Toch constateren de onderzoekers dat de positieve uitkomsten in Pijnacker-Nootdorp eerder het gevolg zijn van de afwezigheid van een coalitie met een coalitieakkoord, dan de aanwezigheid van een raadsakkoord. Een raadsakkoord slaat de politieke verschillen onnodig dood tot een uniforme visie. Raadsleden zeggen dat die visie niet sturend is voor hun eigen gedrag. ‘Is een raadsakkoord dus überhaupt wel nodig om tot de genoemde veranderingen in politiek gedrag te komen?’, vragen de onderzoekers zich af.

Onafhankelijke wethouders

De laatste aanbeveling is om onafhankelijke wethouders aan te nemen. In de drie onderzochte gemeenten werd een te nauwe, persoonlijke band tussen coalitieraadsleden en ‘hun’ wethouder als problematisch ervaren. Die informele banden zijn voor partijen waardevol, maar vervagen het onderscheid tussen raad en college. Zwakkere persoonlijke banden tussen wethouders en hun partijgenoten kunnen zorgen voor een grotere onafhankelijkheid ten opzichte van elkaar. Nadeel is dat deze wethouders de lokale context minder goed kennen en door de ‘flexibele’ functie minder belang hebben om tijd te steken in een bloeiende gemeente. Dat probleem kan volgens een raadslid in Wijdemeren worden ondervangen door onafhankelijke politici in te zetten als wethouders. Dit gebeurt bijvoorbeeld in Leiderdorp. Nadeel hiervan is weer dat het tot meer technocratisch bestuur kan leiden en inwoners hun politieke voorkeur minder herkennen in de samenstelling van het college.