De Wet openbaarheid van bestuur

Mr. F.I.M. (Fatou) Tevette

Oneigenlijk gebruik, oftewel misbruik, van de Wet openbaarheid van bestuur (de Wob) is al sinds jaren aan de orde. Capra heeft hieraan ook al eerder aandacht besteed. Eind 2014 heeft Minister Plasterk al een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de Wob, onder meer strekkende tot het schrappen van de dwangsombepalingen voor Wob-verzoeken. De behandeling van dit wetsvoorstel verloopt echter niet voorspoedig. In juni 2015 bleek er verdeeldheid in de Tweede Kamer over dit wetsvoorstel. Het misbruik houdt echter aan. Ter illustratie volgt een kleine greep uit de nieuwsberichten van de afgelopen maanden.

Wob in het nieuws

Begin december 2015 blijkt dat voor de gemeente Oss sinds juni 2015 twee ambtenaren bijna voltijd werken aan het afhandelen van Wob-verzoeken ingediend door dezelfde betrokkenen. Het waren er op dat moment al zeker 1000 en de afhandeling van die verzoeken kostte de gemeente op dat moment reeds een bedrag van € 79.000,00.

Op 26 januari 2016 is er een nieuwsbericht gepubliceerd over de uitspraken van de rechtbank Limburg van december 2015 in een aantal zaken van een zogenoemde ‘veel-wobber’. Het gaat in die zaken om een gemachtigde die namens betrokkenen onder andere verzoeken en ingebrekestellingen indient in brieven over andere kwesties op een verhullende manier, geen of verkeerde kenmerken vermeldt, brieven vaak bewust naar een verkeerd faxnummer of verkeerd postbusnummer zendt, et cetera. Dit leidt ertoe dat, kort gezegd, vanwege misbruik van procesrecht de rechtbank alle beroepen niet-ontvankelijk verklaart.

Op 29 januari 2016 volgt een nieuwsbericht naar aanleiding van een uitspraak van de Raad van State van 27 januari 2016, waarin is vermeld dat het Ministerie van Veiligheid en Justitie sinds 2012 ruim   € 290.000,00 aan dwangsommen en proceskosten heeft uitgekeerd aan een gemachtigde. Voor het Ministerie staat het misbruik in deze kwesties vast, maar de rechter is niet in elke zaak tot datzelfde oordeel gekomen.

Op 15 februari 2016 is de brief van de VNG aan Minister Plasterk gepubliceerd met het dringende verzoek tot bestuurlijk overleg, vanwege de toename van misbruik van de Wob en het ontbreken van voldoende juridische middelen om hiertegen maatregelen te nemen. De VNG verwijst in dit kader ook naar een uitspraak van 23 december 2015. De inschatting van de VNG is dat er in de periode van 2007 tot 2015 sprake is geweest van circa 400 unieke Wob-verzoeken die minstens zijn aan te merken als ‘dubieus’. Ook zijn er enkele voorbeelden gegeven van opvallende Wob-verzoeken ontvangen door gemeenten, bijvoorbeeld:

‘Gaarne willen we u vragen om een overzicht van alle lantaarnpalen c.q. de straatverlichting in uw gemeente in een gangbaar bestandsformaat;

‘Gaarne verstrekken een exacte opgave van het aantal hele en halve stoeptegels in onze gemeente. Daarnaast willen we ook het aantal losliggende en omhoog staande tegels en klinkers weten.‘

Op 22 februari 2016 bleek, naar aanleiding van een uitspraak van de Raad van State, bovendien dat zelfs een VVD-fractievoorzitter de Wob had misbruikt voor financieel gewin.

Rechtspraak

Misbruik van de Wob gebeurt op verschillende manieren en om verschillende redenen, onder meer met het doel om het bestuursapparaat te frustreren of om een proceskostenvergoeding en dwangsommen te incasseren. Zowel de civiele rechter als de bestuursrechter hebben zich de afgelopen jaren meermalen uitgelaten over misbruik van de Wob. Bij de civiele rechter is meermalen getracht het aantal Wob-verzoeken aan banden te leggen en vergoeding van de schade te vorderen. Bij de bestuursrechter is meermalen geoordeeld dat sprake is geweest van misbruik van recht, ten gevolge waarvan bijvoorbeeld Wob-verzoeken niet in behandeling hoefden te worden genomen respectievelijk (hoger) beroepen niet-ontvankelijk werden verklaard. Hierna zal op enkele uitspraken worden ingegaan.

Civiele rechter

In een uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 22 juli 2015, waarin het besluit van het bevoegd gezag dat sprake was van misbruik van recht onherroepelijk vaststaat, oordeelt de rechtbank als volgt. De gemeente Leiden beroept zich op onrechtmatige daad en verzoekt de rechter de betrokkene te verbieden om meer dan twee Wob-verzoeken per maand in te dienen en te gebieden om bij een Wob-verzoek in de aanhef te melden dat sprake is van een Wob-verzoek. Ook verzoekt het bevoegd gezag een vergoeding van de schade voor de werkzaamheden van de ambtenaren bij het afhandelen van Wob-verzoeken. Het verzochte verbod wordt afgewezen, omdat het gebod wordt toegewezen op straffe van een dwangsom. Toewijzing van dit gebod komt volgens de rechter niet in strijd met het uitgangspunt dat Wob-verzoeken vormvrij zijn. Het verzoek om schadevergoeding wordt ook (gedeeltelijk) toegewezen. Iedere partij moet wel de eigen proceskosten dragen, omdat ‘elk van partijen als op enig punt in het ongelijk gesteld is te beschouwen’.

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Rotterdam van 23 december 2015, over de inmiddels befaamde Dordtse huisjesmelker, vordert de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid een verbod vanwege misbruik van recht respectievelijk onrechtmatig handelen. In een periode van 5 maanden heeft de betrokkene 259 verzoeken ingediend. De voorzieningenrechter verbiedt het de betrokkene om in een periode van 2 jaar meer dan twee keer per kalendermaand op welke wijze dan ook zich te wenden tot de Omgevingsdienst, haar bestuursorganen en/of haar medewerkers of andere organen of instellingen zoals bedoeld in artikel 4 Wob, waarbij de correspondentie niet meer dan één aanvraag mag bevatten en niet mag zien op meer dan één procedure naar aanleiding van een dergelijke aanvraag. Ook mag betrokkene gedurende 2 jaar niet als gemachtigde optreden of bijstand verlenen bij aanvragen en procedures waarbij de Omgevingsdienst betrokken was. De door de Omgevingsdienst gevorderde lijfsdwang wordt niet toegewezen, aangezien op voorhand wordt aangenomen dat deze maatregel ten aanzien van de betrokkene geen effect sorteert. Betrokkene wordt wel veroordeeld in de kosten. Opvallend is dat voorzieningenrechter nadrukkelijk overweegt dat de toewijzing van het gevorderde verbod gelet op de bestaande bestuursrechtelijke rechtspraak de Omgevingsdienst slechts beperkt zal helpen om het gewenste doel te bereiken. Ingrijpen van de wetgever lijkt onontbeerlijk om dat doel te bereiken, aldus de voorzieningenrechter. Nog steeds moet de Omgevingsdienst immers elke brief van betrokkene – ook die boven de limiet – beoordelen en per zaak moet nog steeds worden beoordeeld of misbruik van procesrecht wordt gemaakt.

Bestuursrechter

De Raad van State heeft in de uitspraken van 19 november 2014 voor het eerst bevestigd dat sprake kan zijn van misbruik van de bevoegdheid c.q. misbruik van procesrecht ten aanzien van Wob-verzoeken, hetgeen leidt tot niet-ontvankelijkheid van het ingestelde (hoger) beroep vanwege misbruik van recht (artikel 3:13 juncto 3:15 BW). In de 15 maanden daarna heeft de Raad van State zich vaker moeten buigen over de vraag of sprake is van misbruik van recht. De rechtspraak is tamelijk casuïstisch van aard. Helder is wel dat misbruik niet al te snel wordt aangenomen en dat niet sec op basis van een groot aantal Wob-verzoeken misbruik is aan te nemen. Een gemachtigde die werkt op basis van no cure no pay en het procesgedrag van een betrokkene of zijn/haar gemachtigde zijn wel relevante aanwijzingen.

In de uitspraak van 27 mei 2015 gaat het om een gemachtigde die willens en wetens verzoeken en bezwaren blijft zenden naar een antwoordnummer, terwijl de Nationale Politie concreet een postbusnummer heeft opengesteld voor Wob-verzoeken, bezwaren en aanverwante zaken en de gemachtigde nadrukkelijk gewaarschuwd is hiervan geen gebruik meer te maken en dat als hij toch gebruik blijft maken van antwoordnummers, de berichten niet in behandeling worden genomen. De Raad van State overweegt dat de gemachtigde beseft moet hebben dat hij kosten veroorzaakte voor het bevoegd gezag door het toezenden van de brieven aan een antwoordnummer en dat hij de snelle en zorgvuldige afhandeling van de brieven zou bemoeilijken en de kans zou vergroten dat hij wegens te laat beslissen door het bevoegd gezag aanspraak zou kunnen maken op dwangsommen en/of een proceskostenveroordeling. De Raad van State concludeert dat de gemachtigde te kwader trouw heeft gehandeld en dus misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om rechtsmiddelen aan te wenden. De weigering om het bezwaar inhoudelijk te behandelen houdt stand.

Uit de uitspraak van 7 oktober 2015 blijkt dat het doel van een Wob-verzoek relevant kan zijn om te beoordelen of sprake is van misbruik van recht. De Raad van State herhaalt onder verwijzing naar de uitspraken van 19 november 2014 dat de bepaling in de Wob dat de indiener van een Wob-verzoek geen belang hoeft te stellen onverlet laat dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek is toegekend met het oogmerk dat een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Als de bevoegdheid wordt aangewend met een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan sprake zijn van misbruik van recht. In deze zaak wordt, mede gelet op het procesgedrag, aangenomen dat de gemachtigde de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan het incasseren van geldsommen ten laste van de overheid. Hierbij is ook meegewogen dat de gemachtigde werkte op basis van no cure no pay. De Raad van State heeft nader onderzoek gedaan naar het doel door onder meer vragen hierover te stellen en bewijsstukken te vragen. Er zijn naar aanleiding daarvan nietszeggende of ontwijkende antwoorden gegeven en de verzochte stukken zijn niet overgelegd. De bevoegdheid is volgens de Raad van State gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het is gegeven en dit geeft blijk van kwade trouw. Geoordeeld wordt dat misbruik is gemaakt van een wettelijke bevoegdheid en het recht om beroep in te stellen. Daarom wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard.

Ook in de uitspraak van 17 februari 2016 (van een VVD-fractieleider) wordt aangenomen dat sprake is van misbruik van recht door de Raad van State. De Raad van State komt tot dit oordeel op basis van het geheel van feiten en omstandigheden. Hierbij speelt tevens een rol dat de betrokkene is opgeroepen om in persoon ter zitting te verschijnen, maar niet is verschenen, ten gevolge waarvan de Raad van State geen vragen heeft kunnen stellen omtrent de mogelijk misbruik opleverende omstandigheden.

Wat te doen in de praktijk?

Zoals de rechter al heeft geoordeeld, zal er ingrijpen van de wetgever nodig zijn om het misbruik van de Wob in bepaalde situaties effectiever aan te kunnen pakken en te voorkomen. Maar de facto lijkt het gelet op de uitspraken, ondanks de inhoud van de Wob, mogelijk om bijvoorbeeld een concreet postbusnummer aan te wijzen ten behoeve van (de afhandeling van) Wob-verzoeken, om de verzoeken te stroomlijnen en te zorgen voor een tijdige en zorgvuldige afhandeling. Als een betrokkene of gemachtigde hierop concreet is gewezen en is gewaarschuwd voor het buiten behandeling laten van brieven die anderszins binnenkomen, heeft dat kans van slagen. Ook is het kennelijk mogelijk om het doel van het Wob-verzoek nader te onderzoeken, hierover vragen te stellen aan de verzoeker en eventueel te vragen om bewijsstukken met betrekking tot het doel waarvoor de informatie wordt gevraagd. Op die manier kan eventueel misbruik nader worden onderbouwd. Dossiervorming is natuurlijk wel van groot belang, om eventueel bij de rechter het misbruik aannemelijk te kunnen maken. Voorts blijft van belang dat dit per geval bezien zal moeten worden en dat misbruik niet al te snel kan worden aangenomen. Maar als het procesgedrag en de overige omstandigheden hiervoor voldoende aanleiding geven, kan misbruik worden aangenomen met alle gevolgen van dien voor de betrokkene. Dit kan dan dus ook betekenen dat er een verbod of gebod wordt opgelegd, op straffe van een dwangsom, om het aantal Wob-verzoeken te beperken. En zelfs kan het leiden tot een schadevergoeding voor de afhandeling van Wob-verzoeken.

Meer weten?

Capra organiseert regelmatig kennisbijeenkomsten over dit thema. Houd onze website in de gaten voor meer informatie.