Harmoniseren waar het kan, afwijken waar het nodig is

Een jaar en vijf dagen na de eerste termijn in de Eerste Kamer over het wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren, gaven de initiatiefnemers en de minister op 27 september 2016 antwoord op de vragen.Een jaar en vijf dagen nadat de eerste termijn van het debat in de Eerste Kamer over het initiatiefwetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren is aangevangen, hebben de initiatiefnemers en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 27 september 2016 antwoord gegeven op de door de Eerste Kamerleden gestelde vragen

Om het gras voor ieders voeten weg te maaien, gaf initiatiefnemer Van Weyenberg, die als eerste het woord nam, direct aan dat met de lange periode die is verstreken sinds de aanvang van de eerste termijn, niet impliciet het antwoord is gegeven op een van de belangrijkste vragen rondom het wetsvoorstel: welk urgent probleem wordt met het wetsvoorstel aangepakt? Volgens Van Weyenberg is de huidige Ambtenarenwet, die uit 1929 dateert, niet langer actueel. Hij stelde dat met het wetsvoorstel aan groot onderhoud wordt gedaan, en dat hoe langer dat wordt uitgesteld, hoe urgenter het wordt. 

De opvatting van de initiatiefnemers dat de formele eenzijdigheid van de ambtelijke rechtspositie niet aansluit bij de werkelijkheid is juist, maar het leidt in de praktijk niet tot noemenswaardige problemen. Welk urgent probleem omtrent de ambtelijke rechtspositie wordt aangepakt met het wetsvoorstel, blijft ook na dit debat onduidelijk. Niettemin gaf Van Weyenberg aan het wetsvoorstel hoogstnoodzakelijk te vinden. De belangrijkste veranderingen die het wetsvoorstel beoogt, vatte het D66-Tweede Kamerlid in vijf punten samen:

Vakbonden?

Meteen in het begin van het debat bleek al dat het geen walk in the park zou worden voor de initiatiefnemers. Verschillende Eerste Kamerleden toonden zich bijzonder kritisch over de beantwoording van hun vragen.  Zo stelde PvdA-fractievoorzitter Barth verschillende kritische vragen over de rol van de vakbonden bij de totstandkoming van het wetsvoorstel. Volgens haar past het in de Nederlandse poldertraditie om eerst met de sociale partners om tafel te gaan, alvorens het wetsvoorstel verder te behandelen. 

Omdat het een wetswijziging betreft en geen onderhandeling over een wijziging op rechtspositioneel gebied, stellen de initiatiefnemers zich op het standpunt dat zij geen voorafgaande instemming van de vakbonden behoeven. Dat de vakbonden daar anders over denken, blijkt wel uit de brief die zij voorafgaand aan het debat stuurden aan de leden van de Eerste Kamer en de minister, waarin zij aangeven een kort geding te zullen beginnen als het wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt aangenomen. Senator Barth sprak dan ook over een gepolariseerde sfeer, die rondom het wetsvoorstel hangt.

Goed werkgeverschap

Naast de kritiek van procedurele aard, blijft er ook in dit vergevorderde stadium van het wetgevingsproces fundamentele kritiek op het wetsvoorstel klinken. Zo werd door verschillende Eerste Kamerleden gesteld dat echte gelijkwaardigheid tussen de overheidswerkgever en ambtenaren nooit zal worden bereikt. Al was het maar omdat de overheidswerkgever een bijzondere werkgever is, die bijvoorbeeld de grondrechten van het personeel kan beperken. In dat kader pleitte senator Barth voor een afzonderlijke bepaling omtrent goed werkgeverschap voor overheidswerkgevers, naast artikel 7:611 van het Burgerlijk Wetboek. Ook het feit dat de overheid zowel werkgever als wetgever is, staat aan volledige gelijkwaardigheid in de weg.

Wet normering topinkomens

Vanwege de lange duur van het wetgevingsproces zien de initiatiefnemers zich gesteld voor feiten, waarmee zij ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel geen rekening hebben kunnen houden. Zo werd vorig jaar, tijdens het eerste gedeelte van het debat, door VVD-senator Huijbregts-Schiedon  gewezen op de Wet normering topinkomens (WNT), die in haar ogen conflicteert met het uitgangspunt van het wetsvoorstel. De overheidswerkgever blijft immers ook na normalisering bevoegd om via wetgeving in te grijpen in het loongebouw van de overheid. Dit werd door de initiatiefnemers en de minister beaamd. Het enige dat zij hier tegenin brachten was dat de WNT nou eenmaal als wet is aangenomen, dat niet veel ambtenaren de WNT-norm overschrijden en dat de WNT ook nu al betrekking heeft op zowel ambtelijke als civielrechtelijke arbeidsrelaties. Met hun beantwoording zijn de initiatiefnemers en de minister echter voorbij gegaan aan het principiële punt van de opmerking van de VVD-fractie. De overheid houdt na normalisering via het budgetrecht namelijk altijd het laatste woord in het arbeidsvoorwaardenoverleg. Volledige gelijkschakeling met de private sector kan dus nooit worden bereikt. PvdA-senator Barth legde hier herhaaldelijk de nadruk op.

Wet werk en zekerheid

Ook is het wetsvoorstel ingehaald door de Wet werk en zekerheid (WWZ). Van Weyenberg betoogde dat het een voordeel is dat inmiddels helder is welk ontslagstelsel voor ambtenaren zal gaan gelden als de initiatiefwet wordt aangenomen. Hij lijkt echter geen oog te hebben voor de aanhoudende en stevige kritiek, die op het nieuwe civiele arbeidsrecht wordt geuit. Daar komt bij dat de WWZ de  initiatiefnemers ook voor een aantal praktische problemen stelt. Zo stelden de senatoren van de SGP en ChristenUnie vragen over het gegeven dat een ontslagen ambtenaar in de genormaliseerde situatie zowel aanspraak kan maken op een transitievergoeding als op een bovenwettelijke WW-uitkering. Van Weyenberg gaf aan dat het volgens hem niet zo’n vaart zal lopen. Hij wees in dat kader  op artikel 7:673b, lid 1 van het Burgerlijk Wetboek, waarin is bepaald dat werkgevers geen transitievergoeding zijn verschuldigd indien er in de cao een voorziening is opgenomen die gelijkwaardig is aan de transitievergoeding. Hij betoogde dat bovenwettelijke uitkeringen, in verschillende vormen een ‘gelijkwaardige voorziening’ genoemd kunnen worden en dat het probleem dus al in de WWZ zou zijn opgelost. Op vragen daarover van SGP-senator Schalk, gaf hij echter aan dat hij dit punt voor de tweede termijn nader zou bestuderen. Dat is geen overbodige luxe. Uit artikel 7:673b van het Burgerlijk Wetboek volgt namelijk niet dat een bestaande bovenwettelijke regeling een gelijkwaardige voorziening is en dat dus geen transitievergoeding verschuldigd is. Dat zou in theorie alleen het geval zijn, als dat bij cao zo zou worden afgesproken. Het is echter maar de vraag of de vakbonden daartoe bereid zullen zijn (in het bijzonder onderwijs is anders gebleken: daar geldt de transitievergoeding op grond van het cao-akkoord naast een bovenwettelijke uitkering).

Voorts werd er tijdens het debat op gewezen dat door de WWZ het ambtenarenrecht en het arbeidsrecht reeds dichter naar elkaar zijn gegroeid. In dat opzicht is dus al sprake van normalisering. Daarbij gaven de initiatiefnemers aan dat het volstrekt aan elkaar gelijkmaken van de arbeidsverhoudingen in de publieke en private sector nooit volledig gerealiseerd kan worden. Hun uitgangspunt is: harmoniseren waar het kan en afwijken waar het nodig is. 

Minister Plasterk stelde desgevraagd dat hij, indien er geen sprake zou zijn geweest van een initiatiefwetsvoorstel, wel het ontslagrecht van ambtenaren gelijk had willen trekken met dat in de private sector, maar dat hij had afgezien van gehele gelijktrekking van de ambtelijke rechtspositie met de rechtspositie in de private sector. De minister schaart zich dus niet erg nadrukkelijk achter het initiatiefwetsvoorstel.

Tweede termijn

Op verzoek van PvdA-senator Barth is de beraadslaging enkele weken geschorst, zodat er tijd is om de juridische gevolgen van de beantwoording door de initiatiefnemers te beoordelen en overleg te plegen met de fractie. Op 25 oktober 2016 zal de tweede termijn aanvangen, waarbij eerst de Eerste Kamerleden aan het woord komen (repliek) en daarna nogmaals de indieners van het wetsvoorstel (dupliek).