Worden ambtenaren normale werknemers?

Mr. J.J. (Jan) Blanken   Na een wetgevingstraject van ruim zes jaar heeft de Eerste Kamer op 8 november 2016 ingestemd met het voorstel voor de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra). Hiermee is een discussie van vele tientallen jaren afgesloten. De wet is erop gericht de Ambtenarenwet en enkele andere wetten te wijzigen en de rechtspositie van ambtenaren in overeenstemming te brengen met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.

Buiten de overheid bestaat het idee dat ambtenaren een onaantastbare rechtspositie hebben. In werkelijkheid is dat nooit zo geweest. Sterker nog, het komt met grote regelmaat voor dat ambtenaren worden ontslagen in zaken waarin een gewone werknemer nimmer ontslagen zou zijn. Dat heeft alles te maken met de strenge integriteitsnormen die gelden voor overheidswerknemers. Of dat door de nieuwe wet verandert, moet worden afgewacht.

Meer ambtenaren door nieuwe wet

Door de indieners van het wetsvoorstel zijn allerlei argumenten genoemd die pleiten voor ’normalisering’. Het beste (zo niet het enige) argument voor het opheffen van de verschillen tussen het personeel in de overheidssector en de marktsector is dat er uit juridisch esthetische overwegingen wel iets voor te zeggen is om niet langer onderscheid te maken tussen ambtenaren en gewone werknemers. Het is alleen niet gelukt om dat te bereiken. Waar nu nog een tweedeling bestaat tussen gewone werknemers en ambtenaren, wordt deze vervangen door een driedeling tussen ambtenaren oude stijl, ambtenaren nieuwe stijl en andere werknemers. Nu al is duidelijk dat de Wnra veel vragen zal oproepen op de terreinen van arbeidsvoorwaardenvorming, rechtsbescherming, tuchtrecht en integriteitsregels, rechtspositionele aanspraken, rechtsgang, overgangsrecht etc. De huidige overheidswerkgevers die ambtenaren in dienst hebben en de overheidswerkgevers die door de Wnra van rechtswege ambtenaren in dienst krijgen, krijgen met die vragen te maken. Een merkwaardig bijeffect van de Wnra is namelijk dat het aantal ambtenaren stijgt.

Bovendien kan op voorhand al worden gesteld dat een aantal voorspellingen van de initiatiefnemers tot de nieuwe wet zeer waarschijnlijk niet zal uitkomen. Dat geldt voor de voorspelling dat door de wijziging van de rechtspositie het ziekteverzuim zal dalen, dat de arbeidsverhoudingen stabieler worden en dat werkgevers niet meer te maken zullen hebben met ‘organisatie-overstijgende jurisprudentie’. Verder staat vast dat de wetswijziging de overheden veel geld zal kosten, waar volgens de initiatiefnemers de verwachting dat op lange termijn een inverdieneffect zal optreden tegenover staat. Voor alle grote overheidsprojecten geldt dat van een dergelijke veronderstelling wordt uitgegaan. Zelden blijkt die juist te zijn.

Arbeidsvoorwaarden ambtenaren wijzigen niet

Hoewel de wetswijzing consequenties heeft voor de arbeidsvoorwaardenvorming, zullen de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren niet direct wijzigen. Het zijn juist die arbeidsvoorwaarden die bij niet ambtenaren regelmatig leiden tot gefronste wenkbrauwen. Wat bijvoorbeeld te denken van de arbeidsvoorwaarden bij de rijksoverheid? Leeftijdsontslag voor het bereiken van het 70ste levensjaar is niet mogelijk en nadien eigenlijk ook niet, zolang de rijksambtenaar voldoende fit blijft. Bovendien is reorganisatieontslag van rijksambtenaren al geruime tijd niet meer mogelijk. De juridische grondslag daarvoor is verwijderd op basis van de redenering dat in de afgelopen vijftien jaar slechts een enkele rijksambtenaar wegens reorganisatie is ontslagen. En in geval van ontslag, bestaat er nog vaak aanspraak op een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering, die de normale werkloosheidsuitkering overstijgt.

Voor onderwerpen als deze geldt dat de normalisering geen consequentie heeft. Wel worden de bestaande arbeidsvoorwaardenregelingen door de wetswijziging van rechtswege cao’s die te zijner tijd vervangen moeten worden. De verwachting is gerechtvaardigd dat daarover nog een stevig robbertje gevochten zal moeten worden met de vakbonden. De eerste schermutselingen zijn er al geweest. Vorige week heeft een kort geding gediend tegen de Staat der Nederlanden. De bonden vorderen dat met hen open en reëel overleg wordt gevoerd over de wetswijziging.

De conclusie is dat de wetswijziging een cosmetische en dure operatie is die niet direct tot gevolg zal hebben dat de kritiek van niet ambtenaren op de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren zal afnemen. Bovendien wordt de rechtsbescherming van ambtenaren door de Wnra niet slechter. Op een aantal punten zelfs beter.

Gelukkig heeft de wetgever wel oog gehad voor het feit dat ambtenaren bijzondere werknemers zijn en dat de consequentie daarvan is dat voor hen bijzondere regels moeten gelden. Zowel ter bescherming van henzelf, als van het politieke proces. Zelfs in landen, waar de rechtsbescherming van werknemers slecht geregeld is, zoals in de Verenigde Staten, gelden bijzondere rechtsregels voor overheidswerknemers. Zo mogen ambtenaren op grond van de zogenaamde ‘Hatch Act’ die op dit moment volop in het nieuws is, niet meedoen aan politieke activiteiten, geen donaties van politieke partijen ontvangen en hun autoriteit niet aanwenden om invloed uit te oefenen op een verkiezingsuitslag. Net als in de VS gelden ook in Nederland bijzondere regels voor ambtenaren. De Wnra brengt daar geen verandering in.