Uitgesproken: Waarschuwing

Mr. P.J. (Pieter Joost) Schaap

Zoals de lezers van dit stukje weten is een disciplinaire straf die aan een ambtenaar wordt opgelegd een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De ambtenaar kan tegen die straf rechtsmiddelen aanwenden. Maar wat als de ambtenaar nu geen straf krijgt, maar een boze brief, waarin hem wordt gemeld dat zijn gedrag afkeurenswaardig is en dat hij dat voortaan moet nalaten, en dat hij, als hij toch weer de fout ingaat, bestraft zal worden?

Naar vaste jurisprudentie – zie bijvoorbeeld CRvB 18 mei 2006 – is zo’n brief geen besluit, maar een “normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen”, waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Het verschil tussen zo’n brief en de straf van schriftelijke berisping is natuurlijk maar heel klein, en de ambtenaar die zo’n brief krijgt zal dat voelen als een berisping, maar de Centrale Raad van Beroep is onverbiddelijk: zo’n brief brengt geen rechtsgevolg teweeg en is dus geen besluit. Dat betekent dus ook dat die brief niet rechtens onaantastbaar wordt. Als het bestuursorgaan in een later stadium de ambtenaar voor een andere gedraging een straf oplegt en er daarbij op wijst dat de ambtenaar zich al eerder heeft misdragen kan de ambtenaar dan ook aanvoeren dat hij dat helemaal niet heeft gedaan, en een tot oordelen geroepen rechter zal dan moeten toetsen of de in de eerdere brief beschreven gedraging zich inderdaad heeft voorgedaan en zo ja, of zij afkeurenswaardig is. Dat is begrijpelijk: een waarschuwing is geen disciplinaire straf, en als je tegen zo’n blote waarschuwing beroep openstelt zou je dat ook moeten doen tegen de mededeling dat een door een ambtenaar gemaakte notitie beneden de maat is. Daar is geen beginnen aan.

Om het ingewikkelder te maken hanteert de Centrale Raad van Beroep de lijn dat een brief als hierboven beschreven wel een appellabel besluit is als het bestuursorgaan erin vermeldt dat de laakbaar geachte gedraging plichtsverzuim oplevert, ook al legt het bestuursorgaan geen disciplinaire straf op. Zie bijvoorbeeld CRvB 17 maart 2005. De ambtenaar die niets tegen die brief onderneemt, omdat er geen straf wordt opgelegd, kan in een eventuele latere procedure tegen een hem opgelegde straf die brief niet meer ter discussie stellen; dat hij zich al eerder aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt staat in rechte vast.

Waarom de constatering dat de ambtenaar zich aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt, ook als er geen straf wordt opgelegd, toch rechtsgevolg teweegbrengt legt de Centrale Raad van Beroep niet echt duidelijk uit, en ik kan het de lezers ook niet uitleggen, want ik begrijp het zelf niet. Het is een van die eigenaardigheden van het ambtenarenrecht waar de deskundige op dat rechtsgebied zijn voordeel mee kan doen en waar de leek over kan struikelen, en voor mij is dat fijn, maar ik heb de jurisprudentie over dit onderwerp altijd weinig klantvriendelijk gevonden. Volgens mij beoogt het bestuursrecht laagdrempelig te zijn, en deze jurisprudentie maakt het wat mij betreft nodeloos ingewikkeld.
 
Die jurisprudentie is nu nog iets ingewikkelder geworden. In zijn uitspraak van 18 januari 2018 had de Centrale Raad van Beroep te oordelen over een brief van het bestuursorgaan aan een ambtenaar. In die brief werd de ambtenaar medegedeeld dat haar een waarschuwing werd gegeven voor haar gedrag (ze had tegen iemand iets onaardigs gezegd over een collega). Daarbij werd gemeld dat ze dat niet meer mocht doen en dat, als ze dat toch deed, “zwaardere disciplinaire maatregelen” zouden volgen. Het bestuursorgaan verklaarde het bezwaar tegen die brief niet-ontvankelijk, omdat geen sprake was van een besluit, maar van een normaal sturingsmiddel. Dat is wat raar als je bedenkt dat het bestuursorgaan die waarschuwing zelf als disciplinaire maatregel had aangemerkt, maar het bestuursorgaan deed het toch, en de Centrale Raad van Beroep gaf het bestuursorgaan gelijk. Dat snap ik nog wel. Het bestuursorgaan is niet de instantie die bepaalt of iets een disciplinaire maatregel is. Dat doet de regelgever, en die had een waarschuwing niet als disciplinaire maatregel in de rechtspositieregeling (het ARAR) opgenomen. Maar dat het voor de ambtenaar, door de manier waarop het bestuursorgaan de brief had verwoord, wel heel erg verwarrend was had in de uitspraak tot uiting gebracht mogen worden.