Over zitten op de stoel van ...

Gerdin Boelens

Mijn dagelijkse treinrit zat er alweer voor driekwart op toen mijn trein Assen binnen rolde. Naast mij, aan de raamkant van de coupé, zat een jongedame aandachtig in haar e-book te lezen. In de Drentse hoofdstad stapte zij uit, waarop ik mijn kans schoon zag. Ik schoof door naar haar plek aan het raam. Dat beviel me, want u moet weten dat ik graag naar buiten mag kijken, zeker in Drenthe. Daar kwam bij dat mijn nieuwe plekje een aangename warmte afgaf.

Een leuk weetje dat ik ooit over dit fenomeen opstak is dat het zo schijnt te zijn dat de eigen stoel na te zijn opgestaan bij het opnieuw plaatsnemen geen voelbare warmte afgeeft, terwijl de stoel van een willekeurige derde dat wel doet. Probeert u dat gerust eens uit, thuis of op de afdeling. De verklaring voor dit verschijnsel is mij ontgaan, maar het had iets te maken met natuurwetten. Hoewel ik van natuurwetten geen verstand heb, trek ik hieruit de les dat het aantrekkelijk is nu en dan plaats te nemen op andermans stoel.

Het raadslid genoemd in een artikel op de website van Binnenlands Bestuur moet dat ook hebben gedacht toen hij enkele jaren geleden bij vergissing plaatsnam op de stoel van Groninger burgemeester Peter Rehwinkel. Dat kwam in het nieuws doordat het raadslid per ongeluk op de burgemeesters zogenaamde “paniekknop” drukte. Dat schrok de anders zo gezellige Groninger binnenstad op, want hij activeerde daarmee ongewild een politiemacht. Dat gaf mij als inwoner van de gemeente in kwestie een veilig gevoel. Het bleek voor die politiemacht echter niet nodig tot actie over te gaan, aangezien het raadslid niet de intentie had de burgemeester uit zijn ambt te zetten op een andere wijze dan in artikel 61a van de Gemeentewet genoemd. De politiemacht keerde dan ook onverrichter zake huiswaarts.

Uit dit uiteindelijk vrij onschuldige voorval trek ik de andere les, die haaks lijkt te staan op mijn ervaring in de treincoupe tussen Zwolle en Groningen, en die luidt dat het behalve aantrekkelijk ook risicovol kan zijn plaats te nemen op andersmans stoel. Dat is geen nieuw inzicht, want het was immers reeds Montesquieu die voortbordurend op het gedachtegoed van John Locke de leer van de machtenscheiding bedacht. Die leer vormt in een gematigde typisch Nederlandse poldervariant de grondslag voor ons rechtsstelsel. Waar de uitvoerende en controlerende machten tezamen wetgever zijn, staat de rechtsprekende macht daar in hoge mate los van. Concreet betekent dit dat de bestuursrechter zich ervoor moet hoeden dat hij plaats neemt op de stoel van het bestuur. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in vaste jurisprudentie dat de bestuursrechter besluiten over de inrichting van de organisatie terughoudend toetst.

Hoewel dat niet altijd wordt opgemerkt, spelen deze lessen een rol in de praktijk van het bestuursrecht (waarvan het ambtenarenrecht onderdeel is). Ik doel dan op de spanning die ontstaat door wrijving tussen de notie van de machtenscheiding (les 2) met de notie dat de rechtelijke macht er is om geschillen definitief te beslechten. Dat is voor de rechter niet goed mogelijk zonder bestuurlijke bevoegdheden uit te oefenen (les 1). Volgens criticasters heeft het in het bestuursrecht jarenlang aan definitieve geschilbeslechting ontbroken, mede doordat de leer van de machtenscheiding voorrang kreeg. Zowel de rechterlijke macht als de wetgever heeft die kritiek ter harte genomen. De wetgever vond het nodig in te zetten op defintieve geschilbeslechting, om te voorkomen dat partijen met een formeel oordeel het bos in worden gestuurd. Denk hier aan de in 2010 ingevoerde mogelijkheid van de bestuurlijke lus en het met ingang van 1 januari 2013 ingevoerde artikel 8:41a Awb dat bepaalt: "De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zo veel mogelijk definitief".

De Raad heeft zich dat aangetrokken en zich finale geschilbeslechting expliciet ten doel gesteld (zie de jaarplannen van de laatste jaren). Vervolgens heeft de Raad ook de daad bij het woord gevoegd. Het aantal zaken dat definitief is beslecht blijkt in de periode tussen 2007 en 2012 namelijk te zijn verdubbeld. Zie het artikel van Marseille en Sietses in de NJ van 8 maart 2013. In het verlengde van die ontwikkeling liggen mijns inziens de recente uitspraken van de Raad (beide van 28 februari 2013, LJN BZ2043 en LJN BZ2044) waarin een "ambtenarenrechtersformule" werd gelanceerd. Zie daarover uitgebreid het artikel van mijn kantoorgenoot Pieter Joost Schaap. Met die formule geeft de Raad een nadere invulling aan de bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid onder c Awb. Dat is een bevoegdheid die van de wetgever oorspronkelijk alleen gebruikt mocht worden als nog slechts één beslissing mogelijk was.

Door het verruimen van deze bevoegdheid trekt de Raad uiteraard bestuursbevoegdheden aan zich. Hieruit valt op te maken dat de Raad serieus werk maakt van zijn opdracht en doelstelling geschillen meer en meer definitief te beslechten. Daarbij ontkomt de Raad er als gezegd niet aan ook meer en meer plaats te nemen op de stoel van het bestuur. Gezien het voorval met het Groninger raadslid lijkt die ontwikkeling risicovol, want strijdig met de leer van de machtenscheiding. Bij nader inzien blijkt die vrees evenwel ongegrond. Het is immers juist de wetgever (het bestuur daarin begrepen) die dit heeft aangemoedigd. Daarmee lijkt deze ontwikkeling staatsrechtelijk gelegitimeerd.

Dat brengt mij op het slot van dit stukje, dat ik schrijf terwijl mijn trein Groningen binnen rolt en ik nog steeds een aangename warmte voel. Dat beïvloedt mij wellicht in mijn begrip voor de bestuursrechter die zich graag warmt aan de stoel van het bestuur. Ik besef echter dat de meningen daarover binnen ons kantoor en ook bij onze clientèle zeer uiteenlopen.