Verzekeringsarts: verlengstuk van Uwv of onafhankelijk deskundige?

Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) vraagt regelmatig advies aan voor hem werkzame verzekeringsartsen. Sterker, de wet schrijft voor dat het Uwv voor het nemen van bepaalde besluiten dient te beschikken over een door een verzekeringsarts opgesteld deskundigenadvies. Hoe verhoudt deze praktijk zich ten opzichte van het recht op gelijke proceskansen (‘equality of arms’) voor verzekerden? Kunnen de verzekerde en de rechter wel vertrouwen op de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een arts die in dienst is van het betrokken bestuursorgaan? Op 30 juni jl. deed de Centrale Raad van Beroep (CRvB) uitspraak over dit vraagstuk. Hoewel we thans meer duidelijkheid hebben, zijn nog niet alle vragen weggenomen.

Uwv betrekt vaak verzekeringsarts bij besluit

Verzekerden die een arbeidsongeschiktheidsuitkering aanvragen, krijgen vroeg of laat te maken met artsen van het Uwv. Het is aan een Uwv-arts, veelal een verzekeringsarts, om samen met een arbeidsdeskundige een inschatting te maken van de mate waarin de betrokkene in staat is om te werken. Dit vanwege de deskundigheid van verzekeringsartsen op het terrein van arbeid en gezondheid. Verzekeringsartsen zijn immers artsen die zich hebben gespecialiseerd op dit deelterrein van de geneeskunde en zijn als enige gerechtigd de titel van verzekeringsarts te voeren.
Het Uwv beslist, mede op basis van dit medisch deskundigenadvies, of een verzekerde aanspraak maakt op een uitkering of niet. Indien de betrokkene het niet eens is met dit besluit, kan hij daartegen bezwaar maken. Dan wordt hij opnieuw beoordeeld door een zogeheten verzekeringsarts bezwaar en beroep, die een deskundigenadvies opstelt. Het Uwv neemt dan een nieuw besluit, waartegen de verzekerde beroep kan instellen.

Past beroep op eigen verzekeringsarts wel bij ‘equality of arms’?

Al enige tijd is er discussie of bestuursorganen zich wel mogen beroepen op de deskundigenadviezen van hun eigen artsen. Dit debat werd aangewakkerd door de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Korošec t. Slovenië van 8 oktober 2015. Dit betrof een zaak waarin verschillende gerechten de aanvraag voor een verhoogde arbeidsongeschiktheidsuitkering hadden afgewezen, zich enkel baserend op het deskundigenadvies van een commissie van het Pensioen- en Gehandicapteninstituut. Het EHRM concludeerde hier tot schending van het beginsel van ‘equality of arms’, zoals dat wordt beschermd door art. 6 lid 1 EVRM. Niet was voldaan aan de eis van een onafhankelijk en onpartijdig deskundigenadvies.
Deze uitspraak wierp de vraag op of het Uwv en andere bestuursorganen zich wel mogen beroepen op hun (eigen) deskundigen, zonder dat de rechter verplicht is een eigen deskundige aan te wijzen. Op basis van oudere rechtspraak van bijvoorbeeld de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) geldt het recht op een eerlijk proces, waaronder begrepen het recht op gelijke proceskansen (equality of arms), in Nederland ‘als algemeen aanvaard rechtsbeginsel’ en wordt ‘daarbij aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM.’

Centrale Raad van Beroep komt met toetsingskader

Zoals gezegd, op 30 juni jl. heeft de CRvB naar aanleiding van deze Sloveense zaak getracht voor duidelijkheid te zorgen. Die dag heeft het CRvB, samen met de ABRvS die uitspraak deed in een soortgelijke zaak, een toetsingskader geschetst voor de bestuursrechter voor zaken waarin een bestuursorgaan zich beroept op een advies van een (eigen) medisch deskundige. Deze uitspraken gelden dus voor alle situaties waarin een bestuursorgaan beslist op basis van een door een eigen arts opgesteld deskundigenadvies. Op grond van dit toetsingskader moet de bestuursrechter in dergelijke situaties, kort samengevat, 1) nagaan of het medisch advies zorgvuldig is opgesteld en inzichtelijk is; 2) toetsen of er sprake is geweest van equality of arms tussen de appellant en het bestuursorgaan met betrekking tot het aandragen van medisch bewijsmateriaal en 3) het medisch rapport inhoudelijk beoordelen. Inmiddels heeft de CRvB dit toetsingskader ook van toepassing verklaard op door verzekeringsartsen opgestelde deskundigenadviezen van voor 30 juni 2017.

Benoeming eigen deskundige niet nodig bij voldoen aan toetsingskader

Aan dit toetsingskader ligt de gedachte ten grondslag dat een verzekeringsarts een onafhankelijke en onpartijdige deskundige is, ondanks de omstandigheid dat hij werkzaam is voor en betaald wordt door het Uwv. Uitgangspunt is dat verzekeringsartsen, net als andere artsen, professionele autonomie toekomt en dat zij handelen volgens hun eigen professionele standaard. Daarmee is hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid in voldoende mate gewaarborgd. Niettemin leidt die financiële afhankelijkheid al snel tot een verdenking van schending van de beginselen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid, en aldus tot schending van het beginsel van equality of arms. De CRvB en ABRvS hebben duidelijk bepaald dat enkel de schijn van afhankelijkheid niet betekent dat de rechter altijd een eigen deskundige hoeft aan te wijzen. Indien aan de drie voorwaarden van het toetsingskader is voldaan, is dit in de regel niet nodig.

Toetsing door rechter is geen sinecure

Toepassing van dit toetsingskader in de praktijk is geen sinecure. Want hoe beoordeelt een rechter een medisch rapport inhoudelijk? En hoeveel materiaal moet de verzekerde kunnen aandragen? Dat kan voor interessante rechtspraak gaan zorgen.

Lessen uit de uitspraken

Les uit de uitspraken van de CRvB en de ABRvS voor nu is dat een bestuursrechter niet verplicht is een eigen deskundige in te schakelen zodra het Uwv zich op het deskundigheidsadvies van een eigen verzekeringsarts beroept. Dat miskennen zou betekenen dat de rechter geen vertrouwen heeft in de professionele autonomie van de beroepsgroep. Dat lijkt mij onterecht en onwenselijk. Niettemin moeten we ons blijven realiseren dat de financiële afhankelijkheid van verzekeringsartsen van het Uwv zich moeizaam verhoudt tot het beginsel van equality of arms. De schijn van ‘wie betaalt, we bepaalt’ is snel gewekt. De verwachting is daarom dat de discussie over equality of arms bij bestuursorganen die zich op eigen deskundigen beroepen door de uitspraak van de CRvB van 30 juni 2017 niet is afgerond, maar op enig moment weer zal herleven. Voor het juridisch discours is dat een goede zaak. Door: professor mr. Aart Hendriks Professor mr. Aart Hendriks is als hoogleraar gezondheidsrecht verbonden aan de Universiteit Leiden.