Wet open overheid (Woo): gevolgen voor de onderwijssector

In het kader van het wetsvoorstel Wet open overheid (Woo) besteden we aandacht aan de praktische gevolgen van de inwerkingtreding van de Woo. In dit artikel zal aandacht worden besteed aan de relevantie voor de onderwijssector.

Reikwijdte

De Woo is onder meer van toepassing op alle bestuursorganen. In het oorspronkelijke wetsvoorstel was ervoor gekozen om organen van rechtspersonen in de semipublieke sector onder de Woo te laten vallen, maar pas nadat zij bij algemene maatregel van bestuur waren aangewezen. Te denken valt aan alle onderwijs- en zorginstellingen, maar ook culturele instellingen, publieke omroep, beheerders van het elektriciteitsnet en drinkwaterbedrijven. Anders dan onder de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), konden instellingen en bedrijven in de semipublieke sector derhalve onder de reikwijdte van de Woo worden gebracht.

 

In de Memorie van Toelichting van het oorspronkelijke wetsvoorstel werd over het belang van het uitbreiden van de reikwijdte naar de semipublieke sector aangegeven, dat de instellingen die hieronder vallen een wettelijke taak uitvoeren, burgers voor bepaalde voorzieningen afhankelijk zijn van deze sector en deze sector voor hun financiering gedeeltelijk of volledig afhankelijk zijn van de overheid.

Het artikel waarmee de reikwijdte getrapt zou worden uitgebreid is echter komen te vervallen door het aanvaarden van een amendement tijdens de stemming over het wetsvoorstel op
26 januari 2021. Volgens de indiener van het amendement druist deze bepaling in tegen de staatsrechtelijke verhoudingen.

 

Het schrappen van dit artikel betekent niet dat geen enkele onderwijsinstelling onder de Woo valt. Net als onder de Wob, geldt de Woo (in beginsel) voor bestuursorganen (artikel 2.2. eerste lid onder a Woo). Een bestuursorgaan is ingevolge artikel 1:1 lid 1 onder a van de wet Algemene wet bestuursrecht (Awb) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.

 

Openbare universiteiten zijn publiekrechtelijke rechtspersonen en dus bestuursorganen (dit geldt ook voor de enkele openbare basisschool die nog rechtstreeks valt onder een gemeente). Dit zorgt voor een verschil. Daarmee blijft het onder de Wob bestaande verschil tussen met name bijzondere en openbare universiteiten ook onder de Woo bestaan. Mijns inziens hebben de indieners van het wetsvoorstel, de indiener van het amendement en de minister dit effect niet beoogd. In ieder geval is dit verschil nog niet aan de orde gesteld.

 

Overigens doet deze gang van zaken mij denken aan de invoering van de Wet normering rechtspositie ambtenaren (Wnra) en de aanpassingswetgeving Wnra in het onderwijs. Ook toen werd (pas) na aanname van de Wnra duidelijk dat de Ambtenarenwet 2017 nog van toepassing zou zijn op de openbare universiteiten en de enkele openbare basisschool die onder een gemeente valt. Met de aanpassingswetgeving is dat gerepareerd, waarbij alle onderwijsinstellingen werden uitgesloten van de Ambtenarenwet 2017.

Bijzondere onderwijsinstellingen vallen niet onder de reikwijdte?

Ook bijzondere onderwijsinstellingen kunnen onder de reikwijdte van de Woo vallen. Dat is wel beperkt; zij zijn immers rechtspersonen en vallen daarmee niet onder de definitie van bestuursorgaan zoals bedoeld in artikel 1:1 lid 1 onder a van de Awb.

 

Uit een uitspraak van de Raad van State van 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1691) volgt dat in het kader van de Wob bijzondere onderwijsinstellingen zijn aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 onder b van de Awb, indien zij met enig openbaar gezag bekleed zijn. Dat geldt dan alleen voor zover het gaat om de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid die bij wet is voorgeschreven. Zo geldt voor een samenwerkingsverband passend onderwijs dat het bestuur voor wat betreft de beslissingen die betrekking hebben op de wettelijk toebedeelde taak voor het afgeven van toelaatbaarheidsverklaringen, gezien mag worden als bestuursorgaan. Daarnaast valt te denken aan beslissingen van een schoolbestuur over bepaalde vrijstellingen in het kader van de Leerplichtwet en de afgifte van een getuigschrift (diploma). Alleen voor deze gevallen kan een Wob-verzoek worden ingediend. Dat zal ook zo gelden onder de Woo. Alleen voor de uitoefening van die beslissingsbevoegdheid geldt de Woo.

Welke uitzonderingen gelden specifiek voor de onderwijssector?

In de Woo zijn uitzonderingen op actieve openbaarheidsverplichting opgenomen die specifiek gericht zijn op de onderwijssector. In artikel 3.3 lid 2 onder k punt 14 Woo is opgenomen dat besluiten over een individuele leerling, deelnemer of student in het onderwijs en educatie, zijn uitgesloten van de actieve openbaarheidsverplichting. Dat is uiteraard logisch, aangezien deze besluiten vrijwel altijd raken aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen.

 

Het gaat in deze gevallen om de toelating, schorsing en verwijdering in het openbaar onderwijs, maar ook om examenuitslagen, (deel)certificaten, diploma’s, vrijstellingen op grond van de Leerplichtwet 1969 en toelaatbaarheidsverklaringen. Onder deze uitzonderingsgrond vallen een groot aantal van de beslissingen die ik onder het kopje ‘Bijzondere onderwijsinstellingen vallen niet onder de reikwijdte?’ heb benoemd. Daarmee wordt de reikwijdte van de Woo voor de bijzondere onderwijsinstellingen fors ingeperkt.

 

Het effect van deze uitzondering is dat voor alle instellingen en organen in onderwijs en educatie ten aanzien van de verplichting tot actieve openbaarmaking van beschikkingen, dezelfde regels gelden.

Overigens verwacht ik dat de onderwijsinstellingen in veel gevallen ook een beroep kunnen doen op de algemene uitzonderingsgrond onder artikel 5.1 lid 1 onder d en/of lid 2 onder e Woo. Het gaat hier om gegevens die naar een persoon zijn te herleiden en die de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer raken.

Andere openbaarheidsverplichtingen

De Woo (of de huidige Wob) is niet de enige wetgeving die het openbaar maken van informatie vereist. Zo leggen onderwijsinstellingen openbaar verantwoording af over financiële en inhoudelijke resultaten, onder meer door publicatie van hun jaarverslagen en hun toets- en examenresultaten. Ook maken zij gegevens openbaar in het kader van de Wet Normering Topinkomens. Daarnaast raadplegen deze instellingen hun medezeggenschapsraden over beleidsplannen en ontvangen ouders informatie over het schoolplan en de schoolgids. Bovendien rapporteert de Inspectie van het Onderwijs op haar website over de kwaliteit van het onderwijs van elke individuele instelling en maakt de Dienst Uitvoering Onderwijs de bekostigingsgegevens van elke instelling publiek.

Conclusie

De Woo heeft invloed op het onderwijs. Met name als het gaat om openbare universiteiten en de enkele openbare basisschool die valt onder de gemeente. Deze onderwijsinstellingen hebben rechtstreeks te maken met de Woo en zullen moeten voldoen aan de verplichtingen in deze nieuwe wet.

Heeft u vragen?

Heeft u vragen of komen bij u andere vragen op, dan kunt altijd contact met een van de advocaten van Capra Advocaten opnemen.

 

Sanne Dassen en Marianne Boschman-Stoel