Opzij voor metropolis

In Plasterks visie op het binnenlands bestuur komt het woord metropoolregio niet voor. Toch beginnen die bestuurlijke reuzen samen aardig te stampen. Hoe wijs is het van de minister van Binnenlandse Zaken en de provincies om die stedelijke netwerken te negeren?

De metropoolregio Rotterdam Den Haag, aan de twee burgemeesters zal het niet liggen. Jozias van Aartsen van Den Haag: ‘Lange tijd stonden Rotterdam en Den Haag met de ruggen naar elkaar toe. Daar gaan we een einde aan maken. De arbeidsmarkt, de werkgelegenheid en het vervoer vragen om samenwerking.’ En dat gaat deze maal niet via een topdown-structuur, maar via netwerkstructuren. We moeten, zegt Van Aartsen, in Nederland leren om met flexibele bestuursmodellen te werken. Niet weer een nieuwe tussenverdieping in het huis van Thorbecke, maar een resultaatgericht netwerk met als doel het economisch sterker op de kaart zetten van de Zuidelijke Randstad, nationaal en internationaal. 

‘Dit is geen bestuurlijk verhaal, maar een economisch verbond’, formuleert Rotterdams burgemeester Aboutaleb het bondig. Zo bondig is de agenda ervan overigens niet, deze waaiert – volgens de website althans – uit over zeven ‘pijlers’: van vervoersautoriteit, economie, ruimte en wonen en ‘greenport’ tot onderwijs en innovatie, groen en voorzieningen. Wijselijk is inmiddels is afgesproken dat de agenda zich in de komende tijd zal beperken tot verkeer en vervoer en economie.

De burgemeesters, die tevens voorzitters zijn van hun beider stadsregio’s, fungeren sinds begin 2009 als gangmakers voor het ‘verbond’. De 24 gemeenten uit de Haagse en Rotterdamse stadsregio’s en de besturen van die regio’s zijn al enkele jaren met elkaar hierover in gesprek. We treffen Van Aartsen en Aboutaleb op het meningsvormende Metropoolcongres dat op 27 maart plaats vond in Vlaardingen. In de komende weken zullen alle betrokken gemeenteraden hun positie definitief bepalen.

Voor een extra aansporing zorgt het plan van het kabinet-Rutte II om de Wgr-plusregio’s per 1 januari 2014 op te heffen. Daarmee verdwijnen de stadsregio’s Haaglanden en Rotterdam-Rijnmond van het tapijt. ‘We kunnen die samenwerking toch niet zomaar uit onze vingers laten vallen’, zegt Van Aartsen. De gemeenschappelijke regeling, die inmiddels klaar ligt voor de Metropoolregio, dient er ook toe om deze verworvenheid uit het verleden bestuurlijk veilig te stellen.

Frustratie
De Stadsregio’s Rotterdam en Den Haag zitten met hun aanstaande verloving in een internationale trend, want de Metropoolregio is en vogue in bestuurlijke kring. In de jaren negentig al kwam de Duitse regering, samen met de deelstaten, met het concept Europäische Metropolregionen, bedoeld om de belangrijkste Duitse stedelijke centra op te krikken naar internationaal niveau. In Nederland komt het initiatief van onderop. De toegenomen internationale concurrentie tussen steden vormt de belangrijkste drijfveer. Daarnaast is er de frustratie over de aanhoudende onmacht van de Nederlandse overheid om voor grootstedelijke gebieden bijdetijdse bestuursvormen te ontwikkelen. Dan doen we het maar zelf, dacht men in de stedelijke gebieden.

Niet alleen in het Haags-Rotterdamse, ook in het Amsterdamse en het Brabantse zien we deze ontwikkeling. In de Noordelijke Randstad bestaat al wat langer de Metropoolregio Amsterdam, terwijl beneden de rivieren de provincie Noord-Brabant en de vijf belangrijkste Brabantse steden elkaar hebben gevonden in het stedelijk netwerk BrabantStad. Wat ook opvalt aan de metropoolregio’s is het open karakter, het zijn geen in beton gegoten overleggen.

Hoe sterk is de beoogde Metropoolregio en hoe groot is de cohesie? In zijn toespraak op het congres in Vlaardingen kwam minister Henk Kamp van Economische Zaken woorden tekort om  de potentie van ‘het compacte gebied aan de Noordzee en de monding van de Rijn’, een ‘wereldspeler’ uiteraard, te schetsen. Maar, waarschuwde hij, het profiel is nog onvoldoende, er zal meer eenheid, toekomstvisie en uitstraling moeten komen. ‘Op het niveau waarop Rotterdam-Den Haag acteert zit niemand stil’. Ook is het stedelijke gebied bepaald nog geen daily urban system; alleen al op het gebied van vervoer en verbindingen is er nog een hele weg te gaan voor dit realiteit is. Het verklaart ook dat de rol van vervoersautoriteit hoog op het lijstje staat.

Hoe het staat met de bestuurlijke bereidheid zal in de komende weken duidelijk worden. In sommige gemeenteraden heerst wel degelijk twijfel, zoals in Albrandswaard en Westland. Een gezamenlijke strategische agenda voor het gebied is prima, klinkt het daar, maar is daarvoor echt een gemeenschappelijke regeling nodig? Wordt de gemeentelijke stem nog gehoord in dit conglomeraat van 24 gemeenten en 2,2 miljoen inwoners?

Grote afwezige
De grote afwezige bij deze beweging richting metropool is de provincie Zuid-Holland. Toetreden tot de beoogde gemeenschappelijke regeling wordt op het provinciehuis gezien als  ‘een ongewenste inmenging van de provincie in de autonome aangelegenheden van het verlengd lokaal bestuur’, zo staat het in een recente brief aan de twee stadsregio’s. De uitnodiging wordt daarom beleefd afgeslagen. Zuid-Holland is duidelijk niet happy met de nieuwe bestuurlijke dynamiek, die zich aftekent in haar stedelijke agglomeraties, die tweederde van haar inwoners herbergen. En met een beoogd takenpakket dat gemakkelijk zal concurreren met het provinciale domein.

De gereserveerde houding van de provincie kan moeilijk los worden gezien van de machtstrijd die gaande is over de toekomst van de vervoerregio’s en over de vraag wie de zeggenschap krijgt over de brede doeluitkering – voor Rotterdam-Den Haag zijn deze zogenaamde BDU-gelden goed voor 550 miljoen euro. Een kabinetsbesluit daarover wordt spoedig verwacht. Volgens het regeerakkoord van Rutte II gaat deze rol, die tot nu toe aan de Wgr-plusregio’s was, naar de provincies. Maar de grootstedelijke gebieden trekken er hard aan om deze kluif binnen te halen.

De beide burgemeesters tonen zich intussen weinig gesticht van de afhoudende opstelling van de provincie. Aboutaleb zegt er ‘geen jota’ van te snappen. ‘De provincie is één en ander maal uitgenodigd. Misschien is het nu wel de laatste keer geweest.’ Van Aartsen: ‘Ik heb de provincie uitgelegd dat hier winstkansen voor haar liggen. Kijk eens hoe de provincie Noord-Brabant met haar grote steden omgaat. En met succes!’ Aboutaleb wijst op de ‘voortreffelijke’ Milieudienst Rijnmond, een gemeenschappelijke regeling van zestien Rijnmondgemeenten en de provincie. Waar is Zuid-Holland eigenlijk bang voor?

Brandpunt van welvaart
Om de opkomst van het metropolitane denken nog beter te kunnen doorgronden spreken we af met Zef Hemel. Hij is adjunct-directeur van de Dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam. Bovendien bekleedt hij de Wibautleerstoel aan de Universiteit van Amsterdam, ingesteld voor de bestudering van grootstedelijke vraagstukken. Hij geldt als een belangrijk denker achter de opkomst van de Metropoolregio Amsterdam, het stedelijke gebied dat loopt van Het Gooi en Lelystad tot Haarlem en de IJmond. Zijn dienst, staat op de website te lezen, heeft de ambitie om zich te ontwikkelen tot denktank en werkapparaat voor de metropoolregio.

Zef Hemel ziet de opkomst van het metropolitane denken in Nederland als een reactie op het decentrale denken, dat decennialang de ruimtelijke ordening heeft beheerst. ‘Jarenlang liepen de grote steden leeg door de overloop naar de groeikernen. En ging alle aandacht uit naar het open houden van het Groene Hart. Wat overigens toch niet lukte. Het Randstaddenken is een erfenis van deze periode. Nu is het inzicht gekomen dat deze politiek de steden te veel heeft ondermijnd.’ Volgens Hemel hebben de Nederlandse grote steden daardoor een achterstand in te lopen.

Stedelijke metropolen zijn in onze tijd de brandpunten bij uitstek van innovatie en nieuwe welvaart. Een belangrijke trend van de laatste jaren, zegt Hemel, is dat per land één stad een voorsprong neemt. ‘Brussel en Stockholm zijn mooie voorbeelden daarvan. En het hart van de metropolitane agenda in Nederland zit hier, in Amsterdam. Met de verplichting dat we de rest op sleeptouw nemen.’

Over de potentie van Amsterdam wil Zef Hemel niet flauw doen. ‘In vakkringen wordt het gebied dat loopt van de Randstad via Vlaanderen naar het Ruhrgebied beschouwd als een samenhangende megaregio. Daarbinnen is plaats voor drie brandpunten, waarbij Brussel, Amsterdam en Keulen het duidelijkst naar voren komen. Zijn Brussel en Keulen vooral HSL-knooppunt, Amsterdam is afgetekend de enige internationale gateway. Dankzij Schiphol natuurlijk. Maar ook door de aanwezigheid van een glasvezelinfrastructuur, die veel IT-bedrijvigheid aantrekt.’

‘Laten we ons spiegelen aan wat overal elders ter wereld gebeurt. Metropoolvorming kenmerkt zich door een geconcentreerde agenda, interactie op een zo klein mogelijk gebied en is daarnaast glasvezelgestuurd. Als ik regering was dan wist ik wel waar ik mijn kaarten op zou zetten: op grootschalig openbaar vervoer. En zorg voor clusters die veel mensen trekken. Dat is de enige manier om de internationale concurrentie met andere metropolen aan te gaan. Alles draait om interactie, om ontmoeten en zaken doen met elkaar.’ Ook niet vergeten: handelsmissies zijn een goed instrument om de metropoolgedachte wereldwijd uit te dragen.

Zef Hemel: ‘Ik zie dan ook geen aanleiding tot kiezen voor een Randstadmetropool. Stel je voor dat je al die interactie op Randstadniveau moet organiseren. Dan verdun je alles en het zou veel te kostbaar worden. Nee, dat had alleen zin gehad als we de Randstad vol hadden gebouwd.’

Dat bewering dat de stadsgewesten in de Randstad zo mooi complementair zouden zijn, vindt geen geloof. ‘Complementariteit is een sprookje. Havenstad, regeringsstad, hoofdstad, het zijn zelfstandige stedelijke centra. Met agenda’s die moeilijk zijn te verenigen. Steden moet je juist uit elkaar halen, ze moeten zich op hun eigen agenda’s concentreren. Ook de vervoersproblematiek moet je geconcentreerd op stedelijk niveau oplossen.’ Zef Hemel lijkt zo zijn twijfels te hebben over de bestuurlijke krachttoer die Rotterdam en Den Haag momenteel voor ogen staat.

Soft power
De Metropoolregio Amsterdam is als bestuurlijk netwerk begonnen in 2007. Het missiestatement: ‘Onder de metropoolvlag werken de partners vanuit een gedeelde visie aan een krachtige, innovatieve economie, snellere verbindingen en voldoende en aantrekkelijke ruimte voor wonen, werken en recreëren. De bundeling van krachten zorgt voor betere afstemming en snellere besluitvorming. Plus een krachtiger stem richting ‘Den Haag.’

‘Het is geen machobenadering’, benadrukt Hemel, ‘eerder een feminiene aanpak. Dat is veel vruchtbaarder dan een topdown gericht conglomeraat. Het gevaar van bestuurlijke drukte kun je gemakkelijk bezweren: je kunt een klus ook uitbesteden of er gewoon van af zien.’ De openheid en de flexibiliteit van het netwerk vergemakkelijkt groei of krimp, al naar gelang de ontwikkeling.

Een opvallend verschil met de Metropool in wording op de Zuidvleugel is het commitment van de provincies. Zowel Noord-Holland als Flevoland blazen hun partijtje mee, de commissaris van de koningin van Noord-Holland is vice-voorzitter.

De op soft power stoelende strategie werkt in de praktijk? Zef Hemel dacht van wel. ‘De Structuurvisie 2040 van de gemeente Amsterdam neemt de hele metropoolregio als referentiekader. Dat is echt nieuw. Of neem de buurgemeente Haarlemmerliede, jarenlang de luis in de pels omdat ze zich bedreigd voelde door de Amsterdamse havenambities. Ze zijn nu volop betrokken bij de ontwikkeling van Westpoort.’

Bestuurlijke reuzen
Vreemd: in de onlangs verschenen kabinetsnota ‘Bestuur in samenhang’ over de  toekomstige organisatie van het binnenlands bestuur komt het woord metropoolregio niet voor. De minister van BZK heeft blijkbaar andere preoccupaties, getuige zijn reislust om de provinciale schaalvergroting aan de man te brengen. Die schaalvergroting moet provincies opleveren met meer gezag omdat ze effectiever zouden kunnen besturen. Maar wat zal dit oogmerk helemaal waard zijn als binnen die provincies metropolitane bestuurlijke reuzen opkomen – ook al noemen we het netwerken? De uitkomst van de strijd om de zeggenschap over de BDU-gelden voor het openbaar vervoer – een van de belangrijkste sturingsinstrumenten op regionaal niveau – zal waarschijnlijk het begin van het antwoord bieden.