'Handhaving is stiefkindje van het openbaar bestuur'
We moeten strenger zijn met handhaving, maar stuiten op terughoudendheid. Strengere voorschriften leiden bij bedrijven tot meer kosten en dus duurdere producten
Tien jaar na de vuurwerkramp van Enschede treedt weer verslapping op bij bedrijven en op het gebied van toezicht en handhaving, aldus Koos Meijer en Herman Jansen, schrijvers van het boek De Laatste Schakel. 'De kans is nu groter dat er weer iets gaat gebeuren.'
Falend toezicht
In het boek De Laatste Schakel laten Koos Meijer en Herman Jansen zien dat bestuurders het toezicht krijgen waar ze zelf om vragen en dus ook de bijhorende incidenten, zoals in Moerdijk. Koos Meijer is secretaris van het Platform milieuhandhaving grote gemeenten. Met journalist Herman Jansen schreef hij De Laatste Schakel, denkers en doeners over de complexiteit van toezicht en handhaving, dat 26 april verschijnt en waarover op donderdag 21 juni in Utrecht een middagcongres wordt georganiseerd. Een van de conclusies in het boek is dat falend toezicht een te gemakkelijke conclusie is voor incidenten.
Hoezo?
‘Laten we eerst vaststellen dat bij incidenten allereerst het bedrijf in de fout gaat. Dat was zo bij Chemie-Pack, in Enschede en in Volendam. Met toezicht willen we deze incidenten voorkomen, maar in de praktijk gaan we maar een keer per jaar langs. Het is een beperkt middel en dus te gemakkelijk om incidenten daaraan te wijten. Het ligt veeleer in de maatschappelijke spanning tussen economie en veiligheid. Wat hebben we ervoor over om te zorgen dat bedrijven veiliger worden?’
In Moerdijk is niet hard genoeg opgetreden, concludeerde de Onderzoeksraad Voor Veiligheid.
‘Je kunt achteraf vaststellen dat we daar eerder iets hadden moeten doen. Maar de politiek maakt uiteindelijk de afweging: optreden of niet. Ik bedoel dat vooral landelijk. Als we strenger willen zijn, stuiten we op terughoudendheid. Strengere voorschriften leiden bij bedrijven tot meer kosten en dus duurdere producten. Maar vaak passen bedrijven zich toch wel aan. In Groningen werd Avebe gedwongen tot maatregelen. Ze moesten iets doen met zetmeelafval en zie: nu verdienen ze er met nieuwe innovatieve producten zelfs meer mee. Dat is een mooie paradox. Van kritiek word je beter. Maar politieke bestuurders zijn terughoudend in hun optreden.’
Burgemeesters wilden niet meewerken aan het boek. Waarom niet?
‘Dat is opvallend. Je ziet toch dat handhaving het stiefkindje van het openbaar bestuur is. Het is geen sexy onderwerp om je op te profileren. Bij een incident roepen ze dat ze streng willen zijn. Opstelten wil terughoudend zijn naar bedrijven toe, meer uitgaan van vertrouwen, want ze moeten niet te veel last hebben van regelgeving, en als ze in overtreding zijn, zouden we ze hard moeten aanpakken. Maar mogen we dat echt? Ik ben voor een hoge pakkans en een lage boete. Dat werkt het best voor de naleving. Maar bedrijven moeten vooral zelf verbeteringen willen aanbrengen.’
In het boek staat dat als je alle aanbevelingen uit de goedbedoelde rapporten zou willen invoeren, je tenminste vijf keer zoveel ambtenaren nodig hebt. “Je moet de keuze voor minder toezicht dus expliciet maken. Het proces is nu niet transparant, want de bestuurder durft niet tegen de burger te zeggen: ‘We gaan niet handhaven’.” Dat zou dus wel moeten?
‘Tien jaar na Enschede zie je weer verslapping optreden bij bedrijven en in de handhaving. De kans is nu groter dat er weer iets gaat gebeuren. We zitten in een gevaarlijke fase.’
Daar zegt u nogal wat.
‘Als er weinig geld is, is er ook minder aandacht voor handhaving. Gemeenten moeten de komende jaren 100 miljoen op handhaving bezuinigen. Juist bij economische teruggang zou je meer de vinger aan de pols moeten houden. We gaan nu heel erg uit van vertrouwen in bedrijven, maar dat werkt maar beperkt. Politici moeten duidelijk aangeven dat schrappen van ambtenaren gevolgen heeft. Dan moeten we de eisen voor bedrijven strenger maken.’
Handhavers moeten de maatschappelijke waarde van toezicht beter inzichtelijk maken, zeggen deskundigen in uw boek.
‘Ja, en dat is heel lastig. Je moet kijken wat er aan de hand is. Bij bedrijven zien we steeds dezelfde overtredingen. Bij certificaten, bodemvoorzieningen of de opslag van gevaarlijke stoffen. Hoe kan dat? Ze zeggen dan dat ze de wet niet goed kennen etc. Als wij daar een keer per jaar langsgaan, moeten ze het in orde maken en anders krijgen ze een dwangsom opgelegd. Maar helpt dat? Je moet de effectiviteit van de handhaver onderbouwen en dat gebeurt veel te weinig. De DCMR heeft geen heel goed verhaal bij Odfjell, het Rotterdamse tankopslagbedrijf. De Inspectie voor de Gezondheidszorg kon haar rol na de rel bij baby Jelmer niet goed uitleggen. Feit is dat 135 inspecteurs van IGZ 850.000 professionals in de zorg moeten controleren. Dat kan alleen met controleren op afstand. Er is ooit gekozen voor een inspectie met een beperkt aantal mensen. Zorgorganisaties moeten zelf hun klachten behandelen en verbeteringen aanbrengen. Alleen in uitzonderingssituaties heeft de inspectie een rol.’
En politici moeten durven zeggen dat incidenten kunnen blijven gebeuren.
‘Je moet geen valse beloften doen en realistisch zijn. Natuurlijk moeten wij toezichthouders ook beter ons verhaal verkopen. We hebben daar ook meer steun van de wetenschap voor nodig. Het is soms gênant hoe feiten niet meer tellen. Strenger straffen helpt nauwelijks, maar politici willen het niet horen. Er wordt te weinig geluisterd naar verstandige mensen, naar wetenschappers en dat is zonde.’
Tot slot, inspecties gaan van de provincie naar de RUD’s. Is dat een verbetering?
‘Dat is een verbetering, maar we moeten er geen wonderen van verwachten. Er is zelfs discussie over of we niet moeten naar een Nationale Omgevingsautoriteit die geheel onafhankelijk is. Een wethouder kan nog steeds ingrijpen en zeggen dat niet moet worden gehandhaafd. Leg dan wettelijk vast dat een wethouder zich niet met concrete dossiers mag bemoeien, tenzij hij er transparant over is. In het jaarverslag van de RUD leggen we dan vast wanneer een wethouder ingreep en waarom. Bestuurders moeten beseffen dat ze een verantwoordelijkheid hebben. Als je als bestuur per se een woonwijk wilt aanleggen, net iets te dicht bij een gasleiding, leg er dan wel verantwoordelijkheid over af.’
Reacties: 9
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.
Laat (ruimtelijk) beleid een bevoegdheid zijn van gemeenteraden en colleges van B&W zodat zij daarmee richting kunnen geven aan de omgeving. Haal daarentegen de bevoegdheid in verband met toezicht en juridische handhaving weg bij lokale bestuurders.
De RUD's zijn een verbetering meldt dit artikel. Vooralsnog constateer ik een forse kostenstijging voor de meeste gemeenten. Die wordt enerzijds veroorzaakt door absurde kwaliteitseisen aan personeel, anderzijds doordat een groot aantal bedrijven, dat onder de RUD gebracht moet worden, absoluut niet van bovenlokaal belang is voor het milieu. Een stuitend voorbeeld is mijns inziens de open teelt-bedrijven, oftewel de akkerbouwers. Deze worden in de toekomst gecontroleerd door een HBO-geschoolde toezichthouder. Die moet dan controleren of er wel een lekbak onder een olievat staat, of de bestrijdingsmiddelenkast goed geventileerd is, op slot kan en voorzien is van de juiste pictogrammen.
In een plattelandsgemeente als de mijne valt het onderbrengen van deze bedrijven bij de RUD dan ook niet te rijmen met de gemeente als loket voor de overheid...
Overigens moet mij van het hart dat de rijksoverheid weinig integraal bezig is. 10 politieregio's in Nederland en ook OM wordt zo georganiseerd. Je zou mogen verwachten dat de veiligheidsregio's dan ook op die schaalgrootte worden georganiseerd.
Inherent aan de politieregio's is het dan voor de hand liggend dat ook de RUD's op die schaal worden georganiseerd.....
Wellicht zou de VNG eens kunnen proberen aan de kamer duidelijk te maken dat er nog wel meer plannen/voorgenomen reorganisaties controverieel zijn.....
Kortom, bestuurlijk Nederland lijkt flink door te schieten, getriggered door incidenten. Gelukkig meldt de schrijver van dit artikel ook al dat mesnelijk handelen altijd een factor blijft die niet valt te regelen met vergunningen, voorwaarden etc.
Het klinkt ook als een hernieuwd signaal dat de overheid meer en beter aandacht dient te besteden aan Governance&Compliance.
Sinds nu alweer bijna 20 jaar gelden immers de 'Aanwijzingen voor de Regelgeving'.
Deze Aanwijzingen vervingen de 'Aanwijzingen voor de Wetgevingstechniek' uit 1972, en een aantal andere regelingen.
Deze zijn niet vrijblijvend, maar lijken massaal te worden genegeerd.
Eén van de principes van de Aanwijzingen is dat bij voorgenomen overheidsinterventie wordt aangesloten bij het zelfregulerend vermogen van de betreffende sector, danwel dat overheidsinterventie noodzakelijk is.
En ander principe is dat tot een regeling niet wordt besloten dan nadat is vastgesteld of in voldoende mate handhaving te realiseren valt.
Me dunkt dat alleen deze twee principes reeds de kernoorzaak van het geschetste probleem duiden.
Ik hoop en verwacht dan ook dat het boek méér bevat dan symptoom-beschrijving en - bestrijding.
Het rapport van de commissie Mans ‘De tijd is rijp’ heeft veel los gemaakt. Niet alleen op de werkvloer maar ook op het politieke toneel. De rode draad ‘VTH-taken omgevingsrecht naar een hoger niveau’ zag ineens daglicht, maar ook de onzekere periode voor menig medewerker. Deels een begrijpelijke actie, er was immers voldoende reden om een dergelijke commissie in te stellen en de aan hen verstrekte opdracht uit te laten voeren. Daarnaast is er gelijktijdig – tot nu toe absoluut onderbelicht gebleven – onbegrip ontstaan in de vorm van; ‘is mijn matige kritische massa de oorzaak van wat Nederland is overkomen en mogelijk gaat overkomen of is er meer aan de hand?’
Feitelijk is de leidraad waar we ons sindsdien met zijn allen aan vasthouden gevormd door een aantal ernstige incidenten. De vraag is of wij ons hele VTH-systeem op basis van uitsluitend incidenten in moeten richten. Zonder deze calamiteiten te bagatelliseren, durf ik te stellen dat hiermee een verkeerde weg is ingeslagen. We moeten van incidenten leren en durven bij te sturen, maar ons er niet volledig naar inrichten, want dan is het eind zoek. We moeten ook durven zeggen dat een risicoloze samenleving niet bestaat. Wellicht willen we dat ook niet. Immers menigeen blijft roken, geen gordel dragen, veel te hard en onverantwoord rijden en zelfs de kinderen op oudejaarsdag naar buiten sturen met een tas vol vuurwerk. Het inrichten van RUD’s zullen calamiteiten niet doen laten verdwijnen. Daar is veel meer voor nodig dan uitsluitend incidentenbeleid en professionele uitvoeringsmedewerkers. Bestuurders spelen ook een cruciale rol als het gaat om de beleving van het omgevingsrecht en een consistente uitvoering van de VTH-taken. Daarnaast moet iedere speler in hét veld onverkort haar/zijn verantwoordelijk nemen.
Mij bekruipt steeds vaker het gevoel dat we doorgeslagen zijn bij de vorming van de RUD’s in plaats van bij de feiten te blijven. Het ‘bottom up’ proces is weliswaar met twee handen van de lager overheden aangegrepen om er zelf nog een draai aan te geven, maar het heeft het zwaard van Damocles (eigen vorm, zo niet dan als nog een fysieke RUD) nooit doen laten verdwijnen. Het keurslijf is er nog steeds en ook direct voelbaar. De zweep knalt voortdurend, want we moeten onze samenleving 100% risicoloos krijgen en wel op zeer korte termijn. Hierbij dienen echte professionals met spoed als specialisten aan het werk te worden gezet. Over professionele bestuurders die daadwerkelijk een scheiding durven te maken tussen consistent handhaven en het behouden/winnen van kiezers wordt daarbij niet gesproken.
In het bijzonder stuit het mij tegen de borst dat de vorming van de RUD’s indirect de schuldigen van de incidenten hebben gevonden in de uitvoeringsmedewerkers. Deze professionals moeten hun taken volgens de commissie Mans beter uitvoeren en zich taakvolwassen en verantwoordelijk gedragen. Deze club overheidsdienaren zijn min of meer door de commissie als de ‘rotte appels’ in het systeem van de VTH-taken, aangewezen. Loyaal als ze zijn hoor je ze daar vreemd genoeg veel te weinig over. Zij maken hun werk namelijk niet zelf, maar voeren uit wat in wet- en regelgeving is verankerd en in landelijk, provinciaal en lokaal beleid is vastgelegd. Daarnaast hebben ze ernstig te maken met de waan van de dag en politieke krachten. Er wordt veel van deze professionals verwacht, die werkzaam zijn in een omgeving die bijna wekelijks met veranderingen in wet- en regelgeving te maken hebben. Maar daarnaast ook loyaal en integer moeten zijn. En dat allemaal in een omgeving waarin soms van hen wordt verwacht dat ze loyaliteit en integriteit als synoniemen interpreteren. Een absolute onmogelijkheid!
Met alleen updaten van deze club redden we het niet. Ook niet als er in elke windstreek RUD’s zijn gerealiseerd. Een toezichthouder c.q. handhaver kan namelijk geen vuist maken als er onvoldoende bestuurlijk draagvlak is voor haar/zijn handhavingsactie. Daartoe is meer nodig. Het moet daarnaast afgelopen zijn met het afwijken van toezicht- handhavings- en gedoogstrategieën. Niet het economisch belang of een ander belang moet zwaarder wegen dan het onverkort naleven van de noodzakelijke wet- en regelgeving. Te vaak staat dat een daadwerkelijk bestuursrechtelijk krachtig handhaven in de weg. Er is altijd wel een reden te vinden om (even) niet te handhaven en het traject in te stappen van ‘pappen en nat’ houden. Absoluut verwerpelijk deze praktijken. Immers als de emotie regeert is het recht zoek!
Juist voor deze bestuurlijke drempel, die regelmatig wordt opgeworpen en kordaat handhavend optreden in de weg staat, is veel te weinig aandacht in de weg naar een professionelere uitvoering van de VTH-taken. Om de RUD’s tot een succes te maken is hier dringende aandacht en bijsturing noodzakelijk.
In de hiervoor aangehaalde combinatie van de ambtelijke en bestuurlijke kritische massa zit de sleutel van het succes om tot een adequate en maatschappelijk verantwoorde uitvoering van de VTH-taken te komen. Wanneer deze sleutel wordt gebruikt is het in mijn beleving zelfs mogelijk de RUD’s niet op te tuigen en het beschikbare budget direct in te zetten voor scholing en capaciteit om te komen tot de noodzakelijke ambtelijke en bestuurlijke kritische massa.
Sluit uw ogen niet voor deze dagelijkse gang van zaken – die vast en zeker ook bij u bekend is – maar durf, nu het nog kan, de gecombineerde weg in te slaan en bespaar veel gemeenschapsgeld, die ons land juist nu nodig heeft.
Van 'Gedogend Besturen', naar 'Daadkrachtige Slagen in de Lucht', tot 'Overheidsaansprakelijkheid voor gebrekkige naleving van voorschriften' en 'Bestuurdersaansprakelijkheid en onrechtmatige overheidsdaad wegens ambtelijk wanbestuur'.
Zembla heeft zo een case.
Benieuwd wat dit boek aan echt nieuws brengt.