Bestuurders in juridische fuik

De ontpoldering van de Hedwigepolder is voor de Zeeuwse gemeente Hulst geen uitgemaakte zaak. In Den Haag mag dan besloten zijn dat vanwege een goede verhouding met buurland België de polder onder water wordt gezet, Hulst legt zich daar niet bij neer. Het verzet beperkt zich niet tot bestuurlijke brieven en telefoontjes.

‘Wij delen u mee dat wij alle juridische mogelijkheden zullen (laten) onderzoeken om ons in deze procedure te verdedigen’, staat er in een verklaring van de gemeenteraad van Hulst van begin februari. En even verder wordt er dreigend aan toegevoegd: ‘Teneinde onze juridische positie veilig te stellen kunt u van ons uiterlijk 5 februari 2010 een reactie tegemoet zien. Deze reactie zullen wij later aanvullen met nadere (juridische) standpunten.’

Burgemeester Jan-Frans Mulder legt uit waarom Hulst het oneens blijft met het besluit van de rijksoverheid: ‘Het besluit tot ontpoldering komt over ons, maar wij blijven tegen. Wij konden nu voor het eerst formeel reageren. Juridisch willen wij kijken wat er tegen te doen valt. Als er juridisch geen mogelijkheden zijn, is dat zo. Dan gaat het er ons met name om hoe onze agrariërs worden gecompenseerd. Maar voor het zover is, willen we eerst weten of ontpoldering echt een feit is.’

De Hulster burgemeester erkent dat de juridische weg als ontsnappingsroute voor het in Den Haag democratisch gesteunde kabinetsbesluit fungeert. ‘Ja, want als we geen juridische mogelijkheden hebben, is het een dictaat.’ Dat Hulst de juridische weg bewandelt, had volgens Mulder voorkomen kunnen worden als het Rijk met de gemeente had overlegd. ‘Als Den Haag voor de ondertekening van de afspraken met België met Hulst om tafel had gezeten om over de compensatie te spreken, was er een ander vertrekpunt geweest.’

Het juridische conflict tussen overheden over de ontpoldering van de Hedwigepolder staat niet op zichzelf. Overheden zijn net burgers die sinds de introductie en uitbreiding van de rechtsbescherming in de jaren 70 niet schromen de rechter op te zoeken. Daarmee is de juridisering van het overheidshandelen in gang gezet, waartegen de toenmalige Noord-Hollandse commissaris van de koningin Jos van Kemenade al in 1997 waarschuwde. Om de juridisering te beteugelen, werd afgesproken dat de bestuursrechter zich moest beperken tot een rechtmatigheidstoetsing. Er kwamen alternatieve vormen van geschilbeslechting zoals arbitrage en het uitbrengen van bindend advies.

Knel

Toch is juridisering een niet meer uit te bannen fenomeen. De Groningse hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga: ‘Het bestuur is in de knel geraakt vanwege een overmatige juridisering. Het aantal regelingen is in 20 jaar tijd verdubbeld. Het aantal advocatenkantoren is de laatste 10 jaar verdubbeld. Als er problemen zijn tussen een provincie en een gemeente wordt de stadsadvocaat als eerste geraadpleegd. Grote steden en provincies hebben op hun begroting een post van zo’n 6 tot 7 miljoen euro staan voor rechtsbijstand.’

‘De overheid is een bedrijf geworden dat moet leveren wat de burger wil. Maar de overheid is V&D niet’, concludeert Van Kemenade, die vorig jaar afscheid nam als voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob).

Zijn analyse: ‘De overheid is niet meer de democratische arena waar de belangenafweging plaatsvindt. Deels heeft de overheid dit proces over zichzelf afgeroepen. Er zijn steeds meer taken afgestoten. Het lijkt dat de overheid daardoor niet meer in zichzelf gelooft. Spanningen tussen gemeenten nemen toe. Die worden niet meer opgelost door met elkaar te praten. Er worden advocaten ingehuurd. Bestuurders durven niet meer en zijn bang foutjes te maken. Het is één van de reden waarom er veel wethouders en burgemeesters sneuvelen. Dat maakt dat het bestuur vast zit.’

Conflict

De winning van Maaszand in de gemeente West Maas en Waal leidde tot een interbestuurlijk conflict waar provincie en gemeente bijna twee decennia elkaar gevangen hielden in hun eigen gelijk. De provincie Gelderland moest een bijdrage leveren aan de winning van zand, dat nodig is voor allerlei infrastructuurprojecten. Gelderland liet het oog 20 (!) jaar geleden vallen op een binnendijkse polder. De gemeente op haar beurt wilde meewerken, maar had uit angst voor overstroming een voorkeur voor een buitendijkse polder.

Vorig jaar hakte de Raad van State de knoop door en stelde de gemeente in het gelijk. ‘Ons alternatief lag 10 jaar geleden al op tafel. De provincie en de ontzanders hielden vast aan hun plek, maar met een paar goede advocaten hebben we dat weten tegen te houden’, zegt CDA-wethouder Piet van Toor. ‘De Raad van State beschouwde de buitendijkse polder als een redelijk alternatief. De provincie heeft zich daarbij neergelegd, ook vanwege procedurefouten. Daardoor was er het risico dat de hele zaak opnieuw moest worden gedaan.’

Juridisering vergt van overheden gedegen en specifieke juridische kennis. Daaraan ontbreekt het bij lagere overheden steeds vaker, constateerde Rob in haar vorig jaar verschenen rapport Slagvaardige overheid. Overheden zijn meer en meer afhankelijk van professionele juridische bijstand. De maatregelen die getroffen worden, zijn niet gericht op het beperken van de juridisering van het openbaar bestuur, maar gericht op het repareren van fouten en vooral op het versnellen van procedures. Zo heeft de Eerste Kamer onlangs het initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamerleden Roos Vermeij (PvdA), Ger Koopmans (CDA) en Helma Neppérus (VVD) aangenomen om een zogeheten bestuurlijke lus te introduceren. De mogelijkheden van de rechter om gebreken te passeren worden daarmee verruimd.

Verder wil het kabinet de procedures voor ruimtelijke en infrastructurele projecten vereenvoudigen en versnellen. De overheid moet uit die juridische fuik, vinden Elzinga en Van Kemenade. Zij formeerden met enkele anderen De Spinoza Groep, omdat overheid noch politieke partijen geacht worden dit probleem zelfstandig op te lossen. Van Kemenade: ‘Wij willen een bijdrage leveren die leidt tot een verlevendiging van de democratische overheid als een echt besluitvormend orgaan.’

Elzinga: ‘Wij willen niet als kleurloze bemiddelaars optreden, maar als gezaghebbende figuren die uit betrokkenheid met de democratie helpen conflicten op te lossen. We zijn geen mediators die eindeloos gaan afwegen tot iedereen zich goed voelt. Het gaat ons om het vaststellen van het publieke belang en het functioneren van de democratische overheid.’ Van Kemenade: ‘Wij zijn geen rijdende rechter.’

Het liefste zou Elzinga zien dat de ervaring van ex-bestuurders en wetenschappers bij conflictoplossing wordt gebruikt zoals in Australië. ‘Daar zegt de rechter: hou eerst een pre-trial conferentie. Neem de positie van de gemeente Amsterdam als aandeelhouder in de NV Schiphol. In plaats van een juridisch gevecht, moet je in een pre-trial de partijen om tafel krijgen om te bepalen wat het publieke belang is. Wij kunnen daar met onze ervaring en kennis een rol bij spelen. Het is leuk als men over 10 of 20 jaar kan vaststellen dat ons initiatief heeft geleid tot de invoering van pre-trial conferenties en dat de afdeling rechtspraak van de Raad van State haar oordeel pas geeft als partijen zo’n conferentie hebben gehouden.’

De Spinoza-groep

Ex-bestuurders en professoren van uiteenlopende politieke pluimage hebben zich verenigd in De Spinoza Groep onder het motto ‘Een conflict vraagt niet om een dossier maar om een oplossing.’ De leden vinden de juridisering van de overheid een zorgwekkende ontwikkeling.

Tot de groep behoren Dick de Cloe (burgemeester Schoonhoven en ex-PvdA-Tweede Kamerlid), Jan Ekkers (ex-VVD-gedeputeerde Utrecht), Douwe Jan Elzinga, Hans Engels (tevens D66-senator), Jos van Kemenade (ex-PvdA-minister, oud-burgemeester van Eindhoven), Hanja Maij-Weggen (ex-commissaris van de koningin Brabant, voormalig minister en CDA-europarlementariër), Tine van der Stroom-van Ewijk (ex-VVD-burgemeester van Heemstede en Bunnik), Tof Thissen (senator GroenLinks) en Rob van Doorn (directeur van BentoSpino dat De Spinoza Groep faciliteert).